行政组织改革

　　行政组织改革是指以行政组织为改革的对象，随着社会大环境的变化面相应地调整和完善行政组织机构设置的有组织、有计划的过程。

　　(一)行政组织结构的改革

　　行政组织的结构就是行政组织各个要素的排列组合方式，包括行政组织的纵向层级结构和横向部门结构。

　　现阶段行政组织的横向部门结构的变革主要有以下两个方面：首先，从行政管理过程来看，行政组织正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，发展为更注重咨询、信息、监督部门，使其与决策、执行部门相平衡的趋势。这是社会发展的要求，是政府管理日益科学化、民主化的要求。

　　在行政组织结构中，决策、执行、监督、咨询、信息这五类部门构成一个完整的行政组织系统。他们各尽其职，相互联系、相互配合与协调，使组织形成一个有效的闭环管理网络、充分发挥行政组织对社会事务的整体控制功能。随着政府对经济事务直接、微观控制的减弱，宏观性、综合性管理的加强，随着行政组织向科学化、民主化方向的发展，原有行政组织体系中咨询、信息、监督部门力量薄弱的状况已越来越不能适应社会的要求，加强这些部门的力量，使其职能与环境发展的要求相适应，使其与决策、执行部门合理配套，就成为行政组织变革的一项重要的工作内容。其次，从行政管理的职能来看，改革的趋势是精简机构，裁减人员，压缩政府财政支出。由于行政组织的职能由微观、宏观并重发展为控制宏观、放活微观，那么体现在组织结构上当然是要减少那些负责对社会微观活动进行直接管理的部门，增强那些对社会宏观活动进行综合管理的部门。

　　纵向层级结构的变革并不明显。这是由于纵向组织层级的增减是一项复杂的工作，需要考虑的因素很多。纵向行政层级过多不仅会降低管理效率而且有可能丧失中央对地方的控制，从而可能导致动乱和国家分裂的危险。另外随着行政组织成员素质的提高，交通、通信条件的日益发达便利，组织内部民主化、分权化要求的日益强烈，行政组织的控制幅度必然会扩大。与之相应，也必然使层级缩减。这将有利于提高行政效率。因此，在纵向层级中，整个行政组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

　　(二)行政组织职能重心的转变

　　行政组织的职能就是政府行政组织在一定时期内根据社会发展的需要所负有的社会职责和所要执行的功能。行政组织职能为了适应社会的发展就必须随社会的发展而不断调整。政府组织机构是政府职能的载体，行政组织的职能是通过机构而发挥作用的，政府的职能决定着行政组织的机构设置及管理方向、内容、范围和方式。行政组织改革必须围绕着政府职能的变革而开展。

　　历史和实践表明，行政组织的具体职能不是一成不变的，它是根据经济、政治、科学和社会的发展而发展，根据不同时期的形势和任务的变化而变化的。首先，就行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。其次，就行政组织职能作用的性质来看，政府职能是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。第三，就行政组织职能的分化程度来看，其变化趋势是由原来混淆不清的职能向高度分化的职能转变。第四，就行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转向以法治为主、以法律手段和经济手段为主。最后，就行政组织职能作用的深度与广度来看，行政组织的职能作用正由宏观、微观并重转为主要控制宏观，主要管理对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法行为的事件。

　　(三)行政组织权力体系的转变

　　行政组织的权力机构即政府的权力机构，它与国家的权力机构是一致的，一般分为集权型和分权型两种。

　　随着管理工作业务量的扩大及其复杂性、专业性的提高，参谋部门在组织中已经拥有了一定程度的、相对独立的决策权、控制权和协调权。因此行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。另外，现代政府行政组织体系中还出现一种纵向分权的趋势，就是让地方政府在中央统一的法制规范下充分享有管理本地社会事务的自主权。此外，组织中的一般成员也越来越多地参加到组织管理和决策中来。

　　行政组织作为一个公共的权力组织，是从社会中产生，又逐步凌驾于社会之上而充当管理者角色的。随着社会的发展，行政组织应不断调整自身的角色，将一些权力交还给社会组织，这已经成为时代的一个趋势。

　　在行政组织的管理从集权型走向分权型的同时，在宏观控制上各国又都有一种由分权走向必要集权的趋势。由于社会生产和生活日益高度社会化，使得各项社会事务既相互依存，又相互制约，任何一项事业都无法摆脱社会的影响和作用而孤立地存在和发展。这就要求政府行政组织进行协调和控制，凡涉及宏观发展的各项有关事务必须由政府高度的统一计划、统一命令来进行管理。这与前面的分权趋势是相辅相成、互不矛盾的。因此，行政组织权力结构转变的趋势是既有分权、又有集权。权力的下放不应破坏国家行政权力的统一性、中央对全国宏观事务调控的集中性；而中央宏观调控权的集中，又不能妨碍地方政府对纯粹地方事务的自主管理。

　　行政组织虽然在一定时间内是相对稳定的，但它并不是一成不变的，要想适应外界环境的不断变化以及组织内部事务的日益复杂性，行政组织也必须逐步改革。只有不断改革，组织才能保持活力，才能不断向前发展。

　　(一)行政组织改革的外部原因

　　1．国际环境的变化

　　和平与发展是时代的主题，国与国之间在现代国际政治经济文化的大环境中，政治上相互支持，经济上相互依赖，科技文化上相互交流、相互影响，联系日益广泛，关系也更加密切。世界经济向着国际化、集团化、区域化的方向发展，经济一体化趋势迅速增强，政府综合协调和宏观调控功能也大大加强。

　　当这种国际环境的变化影响到一个国家的政治、经济、文化生活的正常运行秩序时，政府势必会对传统的行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以强化政府的行政能力，适应国际形势的发展。

　　2．社会经济的发展

　　人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到商品经济、市场经济时代，经济结构逐步完善，各国之间的经济竞争也日益激烈。要想促进经济的进一步发展，在国际竞争中取得主动的地位，就必须进行政府组织的改革，通过组织结构、管理制度、政策法规、管理机制和管理方式的调整，促进经济的更进一步发展。经济的发展，必然促使行政组织处在不断的变革之中。

　　3．执政党的变更

　　国家中执政党的更迭会引起行政组织相应的调整和变动，对行政组织的职责和权限范围、独立程度等有着深刻的影响。各国执政党执掌着行政机关，通过正常有效的行政工作保证国家宪法的实施，保证国家立法、司法、行政机关积极有效、协调一致地工作，推动国家经济、文化的发展。正因为执政党在国家社会生活中扮演这样的角色，其对政府工作的控制范围、程度、途径，以及这些关系的变化，直接影响着行政组织的职、责、权的独立性，决定着行政组织的改革。

　　4．社会发展程度

　　社会企事业组织的发育、独立和成熟程度，社会群团组织的独立程度和参与意识，大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度，公民素质的高低，都会从不同侧面、在不同程度上反映社会的发展程度，这些都会影响行政管理组织职、责、权以及管理方式、机构设置的变化。

　　(二)行政组织改革的内部原因

　　1．组织规模的过度膨胀

　　组织规模不断扩张是组织在其发展过程中表现出的共同特征。但是，随着行政组织规模逐渐超出了必要的限度，组织日见臃肿，许多机构的设置由必要发展成多余。这必将产生职能冲突，造成工作的重复和管理的混乱，难以适应社会需要。于是，组织改革也就势在必行。

　　2．行政组织职能的不断扩张

　　任何行政组织都必须承担一定的职责，必须能在某一具体方面具有独立的职能。这是行政组织单位独立存在的一个必要条件，是行政组织安身立命之本。从事的职能越多、越重要，行政组织就越是不可缺少，它对人、财、物等方面的支配能力就越强。因此，行政组织总是想尽可能拥有多种职能。各机构、单位竞相扩张职能，必将产生相互侵权、职能冲突、工作重复的后果，造成组织管理的混乱，使行政组织整体系统的协调和安定受到威胁。这也是行政组织改革的一个原因。

　　3．行政组织人员的变化

　　随着行政组织人员数量的变化，行政组织成员年轻化、知识化的程度越来越高，新的管理模式成为现代组织管理的有效方式。这与行政组织内部某些人员的老化，思想观念的僵化形成鲜明的对照。组织成员的不同心理会反映到行政组织内部，形成一定的心理冲突，最后必然反映到对行政组织的改革要求之中。

　　所有组织改革都与整个组织目标紧密相连，行政组织的改革至少应实现如下几个目标：一是提高行政组织适应环境的能力；二是提高行政组织的工作绩效，在提高组织的适应能力的基础之上，能够通过组织改革促进行政组织及其人员的知识、技能、行为方式等的更新，提高工作绩效；三是最终达到使行政组织更有效地完成国家事务和社会公共事务的管理和服务的目的。

　　为了能够实现上述的组织改革的目标，现代组织理论着重从以下三个方面设计了组织改革：

　　1．注重组织结构的变化

　　“无缝隙组织”理论和网络组织、虚拟组织理论等认为，现代组织的组织任务主要由具有多种技能的团队来完成，这种组织具有较高的时间性和商务的敏感性，注重结果和反馈，有高度的顾客导向性。

　　从组织设计的观点来看，传统的政府机构是一个典型的机械式的组织，这种组织机构的特征在于：一是对环境的开放性差，比较封闭；二是过分强调明确的、相互孤囊立的职能和部门分工；三是组织权力结构是集中的，决策权集中于高层；四是权力来源于职位，上下级之间等级森严，管理层级多。这样的组织设计固然有其优点，但其缺陷也是明显的，例如，机构缺乏弹性，无法快速适应环境变化；层级太多，影响行政效率；权力集中，造成缺乏民主参与；官员对上级负责，忽视人民意见；机关运作中抓权、扩权屡见不鲜。与机械式组织不同，具有弹性的和有机适应型组织的特点在于：一是对环境具有开放性，建立一种具有弹性、回应力的公共组织，并发展一种将民众视为顾客，以其需求为服务导向。①二是实行政策制定与执行的分离，强调战略管理；改变组织内部集权的结构，向下级授予权能，使其承担责任；重视决策的参与和组织的参与。三是改变组织机构，使组织结构扁平化，减少管理的层次和环节。四是以制度性的对话、知识和专门技能作为权力的来源。五是形成网状形的沟通与联系：以团队精神而非命令与服从达到整合与控制；建立跨部门组织等。

　　2．注重人的学习能力的提升

　　与结构变化相近的一个组织理论就是学习型组织理论。其研究的重点是组织成员的持续适应变化的能力。学习型组织理论着眼于知识经济时代的特征及内部个体作用的变化，认为新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。因此，组织内成员必须不断地学习，使组织能不断地进行新任务的尝试。这种组织理论强调的是组织内的学习精神实质，强调组织成员如何提高自己的学习能力，并促使每个成员都能主动地参与到组织问题的识别与解决过程中来，并因此而改变人们的行为模式，促进组织变化和组织的学习能力与适应环境的能力的质的提升。

　　3．注重组织功能的变化

　　行政职能与行政组织的关系可以从两方面来理解：一方面，行政组织是行政职能的物质载体，行政职能的有效发挥必须通过一定的政府机构来实现；另一方面，政府机构设置必须以其行政职能为依据，行政职能的状况在很大程度上决定了政府机构的设置、规模、层次、数量以及运行方式。政府职能是行政管理的核心内容，直接体现了行政管理的性质和方向。通过了解政府职能，可以有效地把握行政管理整个活动的范围和方向，以及行政组织、行政行为、行政法规等。

　　我国传统的行政体制改革常常忽略了行政职能在政府机构设置和机构改革中的地位和作用。事实上，政府机构设置和机构改革必须根据政府职能的定位和变化包括政府职能的增、减、分、合等情况进行，才有可能取得良好效果。例如，在1998年机构改革时，国务院的机构改革，就是建立在定职能、定机构、定编制的“三定”方案基础上。由于此次机构改革首先抓住了职能这个关键，从而使其与以往历次机构改革相比更加富有成效。

　　行政组织改革是一项复杂的系统工程，要做好多方面的准备工作，有计划、有步骤地进行。其过程主要包括以下几个环节：

　　1．明确认识

　　人们的思想转变有一个过程，新旧两种体制的互相交替，会引发和产生各种矛盾的交织，同时，机构改革涉及人事变动以及人们的心理承受力问题，这就决定了行政机构的改革必然要经历一个循序渐进的过程，不能急于求成。要进行必要的宣传教育，提高人们对组织危机的感知，使组织成员和社会明确行政组织改革的必然性和必要性。

　　2．提出方案

　　通过分析环境的变化来确定组织变革的目标及方案。变革方向的确定，或对于机构的精简、合并、充实、加强，都要从我国的实际出发，要经过科学的论证，要广泛听取人民群众的意见，实行民主议政参政管政，提出行政机构改革方案，设计总体改革规划。

　　3．进行试点，逐步推开

　　行政机构改革涉及面广，政策性强。要本着先易后难、先简后繁的原则进行。因此，行政机构改革可以通过试点，逐步推开，由点到面。

　　4．加强立法，巩固成果

　　坚持把改革过程中好的经验成果固定下来，从而实现新行为模式的内化。为了巩固机构改革的成果，并使行政管理走上法治化的道路，必须加强行政立法，为行政机构改革提供基本的规范和程序。同时，要依据行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法制手段控制机构设置和人员编制，要逐层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。

　　行政组织改革是社会政治、经济发展的必然选择，具有必然性和必要性。

　　1．行政组织改革是适应社会发展规律、促进经济发展的必然要求

　　生产关系要适应生产力的状况，上层建筑要适应经济基础的状况，这是社会发展基本规律的要求。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是由经济基础所决定并为经济基础服务的，随着生产力的不断发展、生产关系的改革和完善，必然要求行政组织也随之调整和改革，这是历史发展的必然，也是社会经济发展的必然需要。

　　2．行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端、提高行政效率的重要途径

　　第二次世界大战后，随着社会的发展和国家干预的加强，各国政府的行政职能和管理范围不断扩大，行政机构和人员编制日益增加。政府机构的剧增导致了机构臃肿、人浮于事、公共开支不堪重负、行政效率低下等弊端。为了摆脱政府的财政危机、管理危机和信任危机，自20世纪70年代中期以来，西方各国政府都积极地推进改革，行政组织改革成为了世界性的热潮。就我国的情况看，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，与传统计划经济体制相对应的政府行政组织，极大地阻碍了企业经营机制的转换和国民经济市场化的进程，主要表现在：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，不仅滋生官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。面对这些弊端，只有进行行政组织改革，才能兴利除弊，建立科学合理的行政组织体系。