节能减排审计

　　节能减排审计是对国家行政和企事业单位及其他经济组织在经营过程中资源节约与环境保护资金使用的真实性、合规性和效益性，环境法律、法规和政策的执行情况，环境管理系统的合理性、科学性及其绩效进行的监督、检查和评价，以促进企业全面、有效地履行节能减排，保护生态环境，提高环境效益。

　　节能减排审计相对于其他类型的审计来说，具有审计对象多、内容宽、范围广，专业性强、业务复杂等特点。表现为同一审计项目涉及诸多审计对象，既有企事业单位和基本建设单位，又有政府及相关部门，其内容既包括政府目标责任的制定和分解，又包括相关部门具体措施和责任，还包括企业目标责任履行情况等。如环保部门排污费的征收管理使用情况，环境监测、环境评价、市场准入等监督职责的履行情况；财政部门对节能减排专项资金的筹集、拨付、管理职责的履行情况；发改委、经委等部门节能减排行政主管职责履行情况等。其审计方法专业性强，既适用常规审计方法，又有其独特的方法，包括节能减排成本效益分析、节能减排费用效果分析等，具有很强的专业性。实际工作中，不应盲目照搬，应根据需要有重点选择使用，最适合的就是最好的。

　　节能减排审计的内容主要包括五个方面，即政府节能减排政策实施的绩效审计，节能减排专项资金审计，节能减排工程和项目审计，清洁生产的审计和费用征收的审计。实践经验表明，节能减排审计能够审查出节能减排专项资金管理使用不够规范，违规新建高耗能项目、新建项目污染防治达不到国家规定标准，淘汰落后产能不够彻底等诸多问题，在建设“两型社会”的进程中发挥着举足轻重的作用。

　　开展节能减排审计是审计机关认真贯彻党的十七大精神、深入落实科学发展观、促进社会和谐发展的重要举措，其重要意义主要体现在以下几个方面：

　　1．有利于促进国家重大方针政策的落实。一是通过对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查，关注各项节能减排政策措施的落实情况，了解企业节能减排工作所取得的成效，查找存在的主要问题并分析原因，提出完善节能减排的政策意见及建议；二是通过对主管部门履行责任情况的调查，查找节能减排监督管理的薄弱环节，提出审计建议，促进政府制订和完善更适合各行业能耗标准、能耗限额及相关的能源政策及考核评价办法，使节能减排政策切实落到实处，见到实效。

　　2．有利于对企业的耗能情况进行监督考核。通过对企业开展节能减排审计，检查企业能源消耗和污染物排放的真实情况，准确合理地分析评价地区和企业的能耗状况和水平，促进政府部门强化监督管理，完善考核办法，落实相关责任，进一步增强节能减排意识，保护环境，自觉履行社会责任，维护公众利益。

　　3．有利于被审计单位改进内部管理，减少耗费，挖掘节能潜力。通过节能减排审计，可以摸清企业能源流向和生产过程资源的投入与产出效果，分析评价企业能源利用程度，找出能源利用率不高及浪费的原因，提出有针对性的意见和建议，促进企业通过技术创新和改善管理，提高能源利用率，进一步挖掘节能潜力。

　　4．有利于国际交流，促进审计水平的提高。节能减排是目前世界范围的共同话题，通过开展节能减排审计，能够促进环境审计国际交流，对我们认真履行亚洲审计组织环境审计委员会主席国职责，进一步提升我国审计的国际地位具有重要意义。同时通过审计国际交流，可以积极借鉴国际做法和经验，强化对资源环境审计经验和案例的总结提炼，促进提高资源环境审计工作质量和水平。

　　节能减排审计是一项新工作，目前还处于探索阶段。今年审计署组织18个特派办重点对电力、冶金、水泥三大重点行业节能减排情况开展审计调查，我省为积极探索节能减排审计工作，今年安排对全省节能减排项目实施及效益情况开展审计和审计调查。目前这项工作已经启动，工作方案已于3月初印发，并完成了白银集团公司铜冶炼精炼和粗炼污染治理情况的现场审计工作，还拟选择了10个有政府投资的节能减排项目进行现场调查剖析，发现和分析影响和制约节能减排工作体制机制障碍，提出建议，以期促进节能减排政策目标落实。笔者认为，开展节能减排审计应注意把握好以下问题：

　　1、大处着眼、小处入手。节能减排审计工作量大面广，节能减排审计不能包打天下，应当结合自身的业务特点开展审计监督，可选择节能减排工作的某一方面进行审计和调查，如对节能减排项目实施及效益情况开展审计和调查，既可以检查项目实施单位对项目的管理情况及效果，又可评价政府投资效益，既抓住了节能减排工作的实质内容又能够发挥审计专业优势。从而使工作得心应手，富有成效。

　　2、明确目标、突出重点。确定切实可行的审计目标十分重要，必须重点突出，切不可面面俱到。要通过审前调查，了解节能减排项目的总体规划和目标，制定好审计实施方案，审计实施方案中应当明确审计目标，围绕审计目标突出重点。目标不同，审计重点应有所不同。如对节能减排项目实施及效益情况开展审计和调查，重点是政府投资项目，主要应检查项目是否如期进行，资金是否落实，预期或阶段性目标是否明确，效果是否达到。重点关注项目主管部门组织安排节能减排项目的重点是否突出、程序是否规范，后续监督管理是否到位。从而揭示节能减排项目实施中存在的突出问题，提出有针对性的意见和建议，达到促进节能减排政策落实、提高财政资金使用效益、发挥审计建设性作用的目的。

　　3、解放思想、善于创新。毛泽东曾说过，“人类总得是不断总结经验，有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。停止的论点，悲观的论点，无所作为和骄傲自满的论点，都是错误的”。创新是社会发展的不竭动力。节能减排审计是一项新工作，目前还没有一套现成的审计思路和方法，这既为我们开拓创新留下了空间，更需要我们积极主动地去探索和实践，摸索出一条中国特色的、适合甘肃省情的节能减排审计路子。我们必须按照厅党组提出的“1234”的工作思路，进一步解放思想，大胆尝试，克服缩手缩脚、瞻前顾后的思想束缚。同时还要学习节能减排相关知识、熟悉相关政策规定，做到肚里有实货、心中有招数。

　　4、整合资源、提高效率。节能减排审计工作涉及范围广、内容多，要搞好此项工作仅靠一个处是远不够的，应当整合全厅力量，将节能减排审计工作融入到各专业审计中，形成所有专业审计都能结合各自审计项目特点关注节能减排工作相关内容，重点关注产业结构调整和优化情况，节能减排重点工程和设施的建设和运行情况，节能减排相关激励约束机制和管理制度的建立、执行情况。通过齐抓共审、整合资源，促使节能减排审计工作有序开展，积极稳妥推进节能减排审计工作。

　　我国当前开展的节能减排审计是环境审计的重要组成部分，是审计部门依照国家有关法律法规和标准，对国家行政和企事业单位以及其他经济组织在节能减排资金使用的真实性、合法性和效益性，以及节能减排法律、法规和标准的执行情况进行监督、检查和评价。其根本目的是通过审计监督督促政府及其有关部门和企业认真履行节能减排责任与义务，严格执行国家政策法规，积极开展节能减排工作，全面推进生态文明建设。

　　我国当前开展节能减排审计的模式主要有项目结合模式和专项审计模式。在项目结合模式下，把节能减排审计结合到预算执行审计、企业财务收支审计、领导干部或国企负责人经济责任审计之中，体现在预算执行审计中对环保资金、节能减排资金使用管理情况的审查，在企业财务收支审计中进行企业的能源消耗以及二氧化硫和化学需氧量排放等的调查，在经济责任审计中检查环保、节能及污染物排放等责任书的履行情况。在专项审计模式下，审计调查对象涵盖政府和主管部门，高能耗企业，审计范围包括政策法规执行、节能减排资金、污染物排放、能源消耗状况、行业产能和产业布局以及产业结构调整等多方面。

　　当前节能减排审计已取得一系列成果，从国家审计署发布的审计公告来看，节能减排审计揭露出节能减排专项资金管理使用不够规范、违规新建高耗能项目、新建项目污染防治达不到国家规定标准、淘汰落后产能不够彻底等问题，多个省市修改和完善了相关政策制度。这也让我们看到节能减排审计更为广阔的空间。

　　节能减排审计的范围将不断扩展。随着节能减排政策的逐步深化，节能减排审计将在目前监督资金使用、行政规章制度和标准规范等行政政策执行的基础上，拓展到监督节能减排市场政策，如能源税、资源税、污染物排放配额交易制度等。

　　节能减排审计的参与者将更加多元化。随着国家审计的导向作用，以及地方政府、企业、股东以及公众对节能减排信息的需求，地方、社会审计组织将逐渐参与到节能减排审计之中，同时更多具有节能减排知识的专业人才充实到节能减排审计工作之中。

　　节能减排审计监督和建策作用将更加显著。随着审计人员在节能减排审计领域的探索和实践，审计方法和评价指标体系将逐步形成，必将提高这项审计工作的效率和效果，为节能减排目标实现和法律制度的健全的完善发挥重要作用，促使政府更好的实现公共利益目标。

　　开展节能减排审计工作的法律依据不足。节能减排审计是涉及到环境审计、能源审计、企业社会责任审计等多领域的交叉性审计，工作开展的难度较大，需要多种规范性法律文件的配合。但现阶段我国的节能减排审计工作多是依据国家颁布的环境保护、能源节约法规进行。由于缺乏法律保障，增加了审计过程中取证的困度，还易出现被审计单位不配合审计部门工作、不提供真实数据的情况。

　　节能减排审计评价标准不够完善。节能减排审计的开展必须建立一套系统的、先进的、适用的标准来评价节能减排工作的质量，同时分析、评价政府及环境保护部门的工作业绩。但目前我国的节能减排审计标准混乱重复、流于形式，所制定的标准不够规范，导致节能减排审计工作的质量难以得到保证。

　　节能减排审计工作缺乏长期有效的监督考核体制。目前，在部分节能减排的工作和项目中，有些城市为了达到国家提出的污染物和排放物的指标性要求而采取拉闸限电、停产降低能耗等措施应付审计和考核，这种短期行为给审计工作造成了一定的干扰，并影响了节能减排审计工作的真实性和效益性。因此，如何将节能减排审计纳入企业常规审计，与企业的日常审计相结合并且实行有效的监督，是未来审计部门工作的方向。

　　审计信息共享性较差，审计资源整合性不强。节能减排审计工作处于交叉性审计的领域，在审计过程中涉及的信息范围较广，其他类型的审计中也可能会涉及到节能减排审计的相关内容。如果没有利用好其他审计工作已有的数据和结论，则可能会造成审计工作的重复，不仅会影响被审单位的正常运营，还会因效率低下造成资源的浪费。

　　节能减排审计工作的开展缺乏专业性人才支撑。节能减排审计是一门综合了环境学、社会学、统计学、能源学的工作，对审计人员的综合知识能力要求较高。现阶段，我国的审计人员多为高校财会与审计专业毕业的大学生，尽管掌握了基本的审计知识，但缺乏节能减排方面的专业知识。在节能减排审计工作的开展过程中，遭遇专业性问题难以避免。越来越细化的审计工作一再提醒我们，我国亟须具备复合型知识的审计人才。

　　完善节能减排审计法律法规和节能减排审计准则的建设。节能减排审计涉及到较多有关企业生产能耗和生产过程的资料，而这些对于企业来说都是商业机密，如果没有法律上的强制性规定，企业往往难以配合，这将不利于审计工作的开展。因此，应完善节能减排审计法律法规和节能减排审计准则的建设，为审计人员提供具体的操作准则，减少审计工作的不规范性和不科学性，也为审计结果的比较提供一个标准，为当前我国节能减排工作的开展作出准确的评价。

　　丰富节能减排审计的工作方法。在数据和信息的收集上，除了传统的观察法、文件检查法、抽样调查法外，审计人员还可与相关部门合作取得审计资料；在数据的分析方面，则可以借助统计软件或者统计模型进行。在节能减排审计过程中，遇到节能减排问题所涉及到的一些指标不能进行量化分析时，审计人员应当结合地区、区域和行业进行区别分析和评价，在审计的过程中也应注重与被审计单位的沟通和合作，减少审计风险。

　　完善节能减排审计评价标准体系的建设。一个完备的节能减排审计评价标准体系可以更好地衡量和评价节能减排执行的绩效情况。因此，在建设节能减排审计评价标准体系的过程中，要对评价指标进行合理的分类，设定合理的分析方式和计算方式，注意行业的区分性，加强指标体系的可操纵性，避免标准重复、冗长、紊乱。

　　提升节能减排审计人员的职业素养。要引进熟悉节能减排审计工作的人才，加强审计人员的培训教育，使之不仅熟练掌握各种审计、统计、检测和分析的方法，而且同时了解能耗的指标以及企业投入产出的数据的分析和计算，并能根据审计获得的资料提出合理和科学的分析和判断。此外，还要加强对节能减排审计人员社会责任感的培养。

　　借鉴先进的节能减排审计的工作经验。我国节能减排审计仍处于起步阶段，经验和方法都较为欠缺，审计部门应该与环保部门和能源部门加强合作，进行联合审计，实现资源的共享性，获得其他部门的技术支持，使审计工作更加具有合规性和科学性。此外，环境问题是世界性的问题，加强国际合作也是保护全球环境的途径之一，节能减排审计也要注重国际合作，尤其是在审计准则、评价标准的制定方面要充分借鉴国际条例，完善国内立法。