税务行政管理

税务行政管理(Tax Administration)

　　就一般意义而言，税务行政管理可被视为行政学与税务工作相结合的产物，是国家行政管理体系中的重要组成部分。税务行政管理，有广义和狭义之分。

　　广义的税务行政管理是指根据国家法律而设立的税务行政机关执行国家税收法律、政策，依法管理税收行政事务的行为。其管理内容涵盖了税务机关行使税收征管权和税收执法权的具有法律效力的所有行政行为，包括对纳税人的税务管理和对税务机关内设机构和税务工作人员及其工作质量的行政管理。

　　狭义的税务行政管理是相对于税收业务管理而言，仅指税务机关为保障税收职能正常运转而开展的行政管理活动。其管理内容包括各级税务机关行政、人事、财务、资产及内部后勤保障管理等，即税务机关对内设机构和税务工作人员及其工作质量的管理。管理主体主要指各级税务机关内设的办公室、法规处、人事处、财务处、监察室及具有部分行政管理职能的直属事业单位，包括信息中心、服务中心、培训中心等。

　　为避免与税收征管科学化、精细化的探讨重复，本文主要论及的是狭义的税务行政管理，即税务机关内部的行政管理活动。

　　税务行政管理活动保障着税收职能的正常发挥和税收业务的正常开展，既包括对税收业务的整体目标、具体落实措施、工作成果进行部署、监控、考核和奖惩，又包括对税收整体工作给予人、财、物的保障。税务机关的整体工作绩效一方面表现为税务行政管理与业务管理的综合成果；另一方面在很大程度上又取决于税务行政管理的质量和水平。

　　税务行政管理与税收业务管理是税务管理的两个方面，它的含义是指对行政事务的构成要素及流程进行规划、组织、监督、控制、协调等一系列的管理活动。具体包含两层含义。

　　一是合理设置机构、配置资源，对各类管理要素进行有效管理，使各项资源更好地用于税务管理；

　　二是搭建平台，使税务工作人员的个人能力和素质不断提升，满足税收工作的需要。

　　通俗而言，税务行政管理就是对人、财、物、文、事等的管理。人员管理泛指对税务工作人员进行的管理和服务，包括机构设置、人事管理、绩效管理、纪检监察、党务管理等内容。财务管理，包括财务收支管理、预决算管理、政府采购管理、内部审计管理等；物的管理包括房产管理、基本建设管理、车辆管理、办公用品管理等；文的管理包括综合材料的撰写、公文处理、税收宣传、档案管理、会议管理等；事务管理包括后勤接待管理、安全管理、环境管理等。总之，税务行政管理是一项十分复杂的系统工程，它所面对的是一个由人、财、物、文、事等多个相互交叉、相互联系、相互影响、相互作用的要素形成的有机整体。

　　1.税务行政管理工作程序化。

　　各级税务机关以《机关工作规则》为主体，建立健全了包括保障机关整体运转和机关内部行政管理工作正常运转的各类规章制度，各项管理工作都积累或形成了固有的运行模式和运行程序，并通过制度、规范或办法的制定、补充、完善、修订，不断推进了税收行政管理工作的程序化、科学化和制度化。部分基层税务机关还将国际质量管理体系引入行政管理，优化了工作流程，解决了部门职责不清等问题。

　　2.税务行政办公手段电子化。

　　运行了公文处理系统，实现了文字处理、公文运转、信息检索、档案管理的电子化，提高了公文质量和流转效率。政务信息纳入公文处理系统，节约了编发成本、缩短了处理周期，扩大了传送范围。内外网站的更新、维护和评估，推进了以税法宣传、政务公开、纳税咨询、征纳互动、网上办税为重点的中国税务门户网站群的建设。开通了从总局到县区一级国税机关的视频会议管理系统，扩大了会议参会范围，使总局会议精神能直达基层。人事管理、监察、财务管理等工作都大量地应用了计算机管理手段，财务管理即将推行网络版财务软件，实现数据的省级集中。

　　3.税务行政与业务管理互渗化。

　　税务行政管理带有鲜明的行业特色，即在税收法律、政策执行的框架下发挥为国聚财、宏观调控、收入分配的职能，税收行政管理无法脱离税收征管业务而独立存在。实施税收行政管理就必须熟悉税收征管业务，针对税收征管的实际进行人、财、物的管理、调配与税收征管与政策执行情况的监控、监督、考核与奖惩。而税收征管业务既要遵守既定的政策业务规定，又要遵守行政管理制度，大量应用税收行政管理手段；另外，税收征管业务本身又是广义的税收行政管理活动的组成部分。因此，税收行政管理活动与税收业务管理交融互渗，行政管理各部门与业务管理各部门工作互相影响、制约或促进，呈现复杂的关系。行政管理目标的实现常常需要多部门的协调配合才能完成。

　　4.税收行政管理目标精细化。

　　建设社会主义和谐社会的目标，推进法治政府、服务政府、责任政府、效能政府、创新政府的行政体制改革要求，使税务行政管理活动面临新的形势；电子化手段的广泛应用，税收征管业务科学化、精细化管理的促动，以及不断发展变化的税收工作实践，都对税务行政管理提高了更高的要求。胸怀大局、科学管理，科学管理、民主决策，吃透“两头”、求实创新，以人为本、强化素质，依法理财、降低成本等等，都从不同方面对行政管理的目标、质量和水平提出了适应时代发展和税收工作实践的高标准和严要求。

　　税务行政管理的过程也就是税务行政决策的形成、执行、反馈、保障及开展相关辅助管理的过程，其具体内容分别为：

　　1.决策的形成，即决策前的调研与决策的制定、发布。包括政务信息与调研，公文管理、会议管理，电子公文与视频会议系统管理等。

　　2.决策的执行，即决策实施的质量控制与内部监督。包括目标管理项目的确定、考核实施，部门协调配合，执法过程的监控考核，内部违纪违法的预防、教育、监督、惩处，各类电子化征管数据、执法行为数据的提取、分析、应用等。

　　3.决策的反馈，即决策的效果评价、内外部反馈管理。包括各项考核结果的发布、奖惩，意见征集及决策改进，相关制度、办法的起草、修订、补充、完善与废止，信访、议案与提案办理等。

　　4.决策的保障，即决策实施所必须的组织机构和人、财、物等资源保障。包括组织机构设置、调整，人力资源管理、培训、调配，财务收支、政府采购、固定资产管理，信息化建设与后勤保障等。

　　5.决策的相关管理。包括新闻宣传、网站管理，档案、印章、机要保密等。

　　上述的行政决策不仅指为实现本机关行政管理目标而开展的决策，同时也包括已经表现为决策成果的各类法律、规章制度的执行等。与之相关的税务行政管理工作从物化形态上来分析，主要反映为对“文、事、人、财、物”五个方面的管理。这五个方面虽与决策过程并不一一相应，但与决策的每一个环节都紧密相关。其中“文”是决策管理各环节的记录，包括会议讲话材料、会议纪录、政务信息与调研稿件、纸质与电子公文、宣传报道稿件、文件档案资料与会计档案资料等；“事”是决策过程的管理，“人”是决策管理机构的主体和决策过程的主体；财是决策实施的资金保障，物是决策实施的物质支撑，包括办公场所与环境、办公设备、耗材、车辆及其他各类物质保障。

　　1.机构设置和岗责划分。

　　从宏观上看，国地税两套机构存在重复设置、职责不清、权责不一致的情况；从微观上看，各级税务机构内部也存在部门职责不清、职能交叉、权责不一致的情况，部门内部也存在一人多岗、一岗多人、苦乐不均的现象。实际工作中相互邀功、互相推诿的“机关病”时有发生，部门间的协调成本增大，严重影响行政管理效率。

　　2.部门协调与上下沟通。

　　协调沟通是行政管理的重要内容。在某些税务机关内部，管理方式仍较为封闭，“各自为政”、沟通协调不畅的情况仍在一定程度上广泛存在。机关内部互相推诿、应付，机关上下以会议落实会议、以文件落实文件的情况仍很突出。行政管理目标在落实中不到位、打折扣、变形扭曲的情况也时有发生。

　　3.税收成本与资源配置。

　　学界一般认为，征税成本率能较为科学地反映税收征管成本的高低。我国目前的征税成本率高达5%—6%，同期发达国家的税收征收成本率一般为1%—2%，两者相差甚远。除税制设计因素外，税务行政管理中的资源配置状况也是税收成本的重要构成部分。税务系统办公环境建设，办公设备配备、利用和管理，人员调配，资金使用与资产管理等方面是否科学、是否合理、是否到位，都与税收成本密切相关。

　　4.工作实际与干部结构。

　　适应新的管理形势的需要，税务行政管理的目标和要求在不断提高，管理手段和管理内容在不断发生变革，管理的任务日益繁难，这对税务行政办公人员的政治素质、业务水平、应用技术和学习创新能力等方面都提出了更高的要求。疲于应付手头的工作、有效学习时间很少、重实践凭经验工作，以及年龄结构偏大的同志对现代办公手段的掌握应用不够等，都在一定程度上制约了税务行政管理的质量和效率。

　　(一)社会变迁和全社会生产力水平影响和制约税务行政管理的变化

　　(二)税收在经济工作中的地位、税收占国民收入总量的比重影响和制约税务行政管理的变化

　　(三)税收制度改革应向税务行政管理

　　(四)人的素质变化影响税务管理