禁止开发区
目录
|
什么是禁止开发区
禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，包括自然保护区、文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。
禁止开发区面临的问题
1.概念过于宽泛
根据《规划纲要》中的定义，目前禁止开发区包含的区域面积相当大。统计表明，2007年底自然保护区面积占国土面积的15％ ，风景名胜区和森林公园各占1％以上，再加上地质公园等自然保护区域，总面积约占我国国土面积的18％ 。如果简单笼统地将所有自然保护区域划入禁止开发区，将导致禁止开发区面积过大，管理政策混乱，可操作性差，对于其资金机制、管理保护有效性甚至社会经济的可持续发展都会带来严重威胁。而且按照现行法律规定，自然保护区实验区和风景名胜区、森林公园、地质公园、文化和自然遗产等核心景区均允许开展生产生活和开发建设活动，这与禁止开发区的应有之意相违背。
2.土地权属及社区关系复杂
目前，自然保护区、风景名胜区等各类自然保护区域的土地权属极为复杂，尤其在我国南方地区，土地多为集体所有或个人承包，而这类土地的利用方式没有任何限制。此外，还存在范围界限不明确、边界交叉、地权不清、社区居民较多、生产生活频繁等问题。这将给禁止开发区的有效管理带来严重阻碍。如福建武夷山国家级自然保护区，集体林约占保护区总面积的60％ ，区内有居民点4O个，固定人口2 000多人，在保护区内拥有山林权属的周边行政村及林场、农场共l0个，涉及固定人口近9 000人，保护与发展的矛盾一度比较突出。
3.缺乏明确的经费渠道和管理体系
自然保护区、风景名胜区等各类自然保护区域的经费渠道和管理体系极其多样。其中自然保护区问题尤为突出，一些区域未设立机构或没有管理人员，一些区域管理机构兼有保护和开发双重职能，而且保护区分属于多部门管理，经费普遍不足，未纳入各级政府预算。据环境保护部2006年国家级自然保护区基本情况调查，国家级自然保护区年平均事业费为2．81万元·人～，大部分自然保护区的人员工资和日常运行费用极其紧张。此外，国家尚未制定有效的生态补偿机制，这对于禁止开发区所在地方及群众是极不公平的，使得管理机构也难以有效开展工作。
禁止开发区的范围
1.自然保护区
自然保护区保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物、自然遗迹、自然景观等，是禁止开发区的主体部分。鉴于自然保护区的重要性，在相关法规政策中对该区域内的资源开发和建设活动作出了严格的限制。《自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，其中核心区禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动。该条例第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。因此，根据现有法规政策，自然保护区的核心区、缓冲区的管理措施与禁止开发区的要求完全一致，应该划入禁止开发区。
2.风景名胜区
风景名胜区、森林公园和地质公园的建设目标是为了促进旅游发展，对于各类资源开发利用和建设活动的要求远不如自然保护区严格，将其全部划入禁止开发区域既不科学，也不合理。《风景名胜区条例》规定，风景名胜区总体规划应当规定禁止开发和限制开发的范围 。但是由于缺乏划分禁止开发区域的详细操作细则，加上法规出台时间不长，这一规定尚未得到有效执行。《风景名胜区规划规范》规定：在保护培育规划中应包括生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、风景恢复区、风景游览区和发展控制区等；生态保护区指风景区内有科学研究价值或其他保存价值的生物种群及其环境的一类区域，禁止游人进入，不得搞任何建筑设施，严禁机动交通工具及其设施进入 。在风景保护的分级规定中，景区应包括特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区，其中风景区内的自然保护核心区以及其他游人不应进入的区域应划为特级保护区，区内不得有任何建筑设施。考虑到风景名胜区的多种分区方式和不同管理措施，生态保护区或特级保护区划为禁止开发区是比较合理的。
3.森林公园
森林公园对于资源开发利用和建设活动也作出了一定的限制 。在《森林公园总体设计规范》中对其进行了详细分区，具体分为游览区、游乐区、狩猎区、野营区、接待服务区、生态保护区、生产经营区、行政管理区、居民生活区以及休养和疗养区等功能区，其中生态保护区指以涵养水源、保持水土、维护公园生态环境为主要功能的区域。森林公园对各功能区的资源开发利用和建设活动管理并未作出明确规范，但生态保护区与禁止开发区的目标较为一致，可以考虑划入禁止开发区范畴。
4.地质公园
地质公园的分区规定借鉴了风景名胜区和森林公园的方法。在地质遗迹景观保护规划中，将其分为生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、景观游览区和发展控制区等。生态保护区指风景区内有科学研究价值或其他保存价值的地质地貌自然景观及其环境的一类区域。该区禁止游人进入，不得搞任何建筑设施，严禁机动交通工具及其设施进入。地质遗迹景观保护区分为特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区。同时在功能区划中，将地质公园划分为生态保护区、特别景观区、史迹保存区、地质游览区、居民生活区等，其中生态保护区指以保护地质遗迹及生态环境、涵养水源、保持水土、维持公园生态环境为主要功能的地区。因此，在地质公园中将生态保护区或特级保护区划为禁止开发区是比较合理的。
综上所述，按照禁止开发区的要求，建议将自然保护区的核心区、缓冲区，风景名胜区和地质公园的生态保护区或特级保护区以及森林公园的生态保护区划入禁止开发区。同时，风景名胜区、森林公园和地质公园等应根据具体情况划分禁止开发区域，并参照自然保护区对核心区、缓冲区的严格规定，明确禁止开发区的具体管理措施。此外，重要水源地以及文物保护单位等区域也应划入禁止开发区。
禁止开发区的政策建议
1.制定严格的土地管理政策
(1)完善土地权属管理政策。禁止开发区的土地利用，应当纳入县级以上人民政府土地利用总体规划。禁止开发区土地属国家所有的，其土地使用权应当划归禁止开发区管理机构；不属于国家所有的，可由申请建立禁止开发区的人民政府通过征用或者购买等形式，将土地使用权划归禁止开发区管理机构；无法取得土地使用权的，禁止开发区管理机构应当与土地使用权人签订协议，规定土地使用方向和补偿办法。
(2)实行严格的土地用途管制。不得以任何形式破坏、侵占、非法转让禁止开发区的土地。在禁止开发区内依法使用土地的单位和个人，不得擅自改变土地用途和扩大土地使用面积。
(3)明确禁止开发区的范围。禁止开发区的名称、面积、范围、界限、主要保护对象和功能区划经人民政府批准后，应由其行政主管部门予以公告。经批准建立的禁止开发区，应当在批准后的1 a内，由所在地县级以上地方人民政府组织勘界，设立界标。
(4)为完善全国禁止开发区网络预留足够的空间。在主体功能区规划中，应考虑补充自然保护区等保护区域之间的备用节点区域和廊道区域，并把这些区域列为限制开发区，成为禁止开发区网络体系的补充。若此类区域被确认具有重要生态保护或科学价值，则应划入禁止开发区。
2.制定配套的财政投资政策
(1)建立禁止开发区的生态补偿机制。由于禁止开发区必须杜绝各种开发活动，地方政府、当地社区及群众牺牲发展的机会成本要比其他区域更高¨ 。对此类区域，应实行补偿型财税政策，以转移支付等方法保障地方政府的运转和基本公共服务，同时加大生态补偿的力度¨ 。对因建立禁止开发区而影响当地社区发展的，由建立禁止开发区的政府给予补偿。经许可占用禁止开发区土地、利用区内资源的，应当对禁止开发区给予补偿。
(2)建立完善的经费渠道。县级以上人民政府要将禁止开发区的建设和管理经费切实纳入同级人民政府财政预算和投资计划。由于自然保护区以保护为主要目标，基本不产生经济效益，因此其管理运行和基本建设经费应由政府承担；风景名胜区、森林公园和地质公园可直接产生经济效益，且禁止开发将在一定程度上促进其效益的发挥，可根据具体情况给予一定经费。
(3)研究制定禁止开发区的社区发展政策，对禁止开发区尤其是自然保护区的社区给予重点支持，对区内居民和当地发展给予优惠税收、财政和投资政策，促进当地居民脱贫致富。
3.制定全面的建设管护政策
(1)设立禁止开发区管理机构，保障人员编制。禁止开发区应当设立专门的管理机构，改变“行政、事业、开发”三位一体的状况，明确为事业单位性质机构，并配备专职管理人员。
(2)制定全国禁止开发区发展规划，促进保护类型补缺，推动各种类型禁止开发区的整合，防止跑马圈地，优化禁止开发区的空间布局。
(3)建立禁止开发区建设管理评估制度，定期开展监督检查和评价。由各级行政主管部门定期组织开展各级禁止开发区的建设和管理评估，提出改进意见和建议。
4.制定完善的资源保护政策
(1)禁止在禁止开发区内从事狩猎、开垦、烧荒、砍伐、矿产资源开发等严重破坏禁止开发区的活动。在禁止开发区内进行农牧业生产活动，应当严格限制化学农药和化肥的使用。
(2)在禁止开发区内不得建设任何生产设施，不得建设经营性质的动物饲养场和植物苗圃。因迁地保护、救护、研究需要建设的，应当经过同级禁止开发区行政主管部门批准。
(3)禁止开发区内原有单位及其工作人员、居民不得从事对保护对象产生不利影响的活动，不得擅自改变其活动的性质、范围、规模和方式。确需改变的，应当经过禁止开发区管理机构的书面同意。
(4)禁止向禁止开发区引入外来物种。确需引入本土原有物种的，应当进行科学论证和生态风险评估，经省级以上人民政府行政主管部门批准。
(5)任何单位和个人不得擅自改变禁止开发区的范围、界限和功能区划。因保护和管理或者国家重大工程建设而确需进行调整的，由原批准建立禁止开发区的人民政府批准后实施。
(6)建立、调整禁止开发区，应当由其主管部门向社会公示。必要时，可以通过听证会、论证会或者其他形式征求公众的意见。