社会保障转移支付

　　社会保障转移支付是指为了解决社会保障财政资金纵向不平衡和横向不平衡问题，中央政府将本级部分财政收人或者社会保障收入按照规范、科学、透明的方法无偿让渡给地方财政(主要是省级单位财政)专门用于支持社会保障事业建设，以达到调节地区间社会保障支出差异、逐步实现地区间社会保障供给均等化目标的财政专项转移支付的措施、制度和事业的统称。

　　关于社会保障转移支付的基本形式问题，目前学术界还未做深入的研究。周顺明按照政府间财政转移支付的基本形式的分类思路，将社会保障转移支付分为一般性社会保障转移支付、专项性社会保障转移支付、特殊性社会保障转移支付和政策性社会保障转移支付四种类型。其中，一般性社会保障转移支付是对依靠自有收入和分享收入仍无法满足社会保障支出需求的地区提供的转移支付；专项性社会保障转移支付是上级政府给下级政府的附带条件的社会保障补助；特殊性社会保障转移支付是在遇到特大自然灾害、严重事故等非常情况下的特殊补助；政策性社会保障转移支付是针对少数民族地区的特殊社会保障补助。

　　对此，笔者保留意见。因为按照学术界的主流观点，中央政府对地方政府的转移支付最基本的分类是分为一般性转移支付和专项性转移支付两种。其中，一般性转移支付不规定拨款的使用范围和要求，地方政府可以按照自己的意愿自主使用拨款，相当于为地方政府增加了一笔收入；专项性转移支付是指规定资金用途、附有条件的转移支付，多数是针对地方某项工程、某类公共服务的转移支付或者是中央委托事项的拨款，专款专用是该类转移支付的最基本特征。

　　社会保障转移支付明显带有专款专用的性质和特征，只能用于发展地方社会保障事业，提高社会保障公共服务水平，不能挪作他用。所以，笔者认为社会保障转移支付是一种典型的专项性转移支付。同时，根据专项性转移支付内部的分类方法，我们可以将社会保障转移支付分为非配套性社会保障转移支付和配套性社会保障转移支付两种基本形式。

　　非配套性社会保障转移支付是中央政府向地方政府提供一笔固定数额的补贴，规定它必须用于发展社会保障公共服务事业，但并不要求地方政府提供配套资金。配套性社会保障转移支付是指地方政府必须自己筹集一定比例的社会保障款项，才能有资格接受中央政府的社会保障拨款。

　　配套性社会保障转移支付又可以进一步细分为封顶配套性社会保障转移支付和不封顶配套性社会保障转移支付两种类型。前者指的是中央政府会明确规定社会保障转移支付的最高数额，在这个限额以下，中央政府按规定的比例对地方政府社会保障项目进行补助，超过这个限额将不再增加补助。

　　地区间的社会保障水平存在差异，似乎是世界各国普遍存在的现象，无法从根本上消除，因为一方面区域经济发展差异的存在是客观的，另一方面地方政府在社会保障的补助资格和标准确定上都有一定的自主权。所以只能缓解这种差异，缓解的最主要措施之一便是中央政府对社会保障水平落后的地方政府进行社会保障转移支付。但社会保障转移支付真的如我们所想象的那样发挥着缩小地区问福利差异的作用吗?这里需要注意的一个问题是，各地的社会保障需求弹性是不一样的。

　　一方面，贫困地区的地方政府只有较低的社会保障需求，或者说贫困地区的地方政府为社会保障提供资金的意愿是价格无弹性的或者至少是弹性系数很小的。因为他们的主要任务是加快本地区的基础设施建设和发展地方经济，从而取得更大的“政绩”来取悦中央政府。

　　另一方面，富裕地区的地方政府则有较高的社会保障需求，或者说他们为社会保障提供资金的意愿的弹性系数是很大的。因为一方面他们的负担能力很强，另一方面他们可以通过社会保障措施获得更多的利益。

　　在这种情况下，便会出现一个戏剧性的结果：一些贫困地区的地方政府尽管可以接受中央政府给予的社会保障配套拨款，但他们为本地居民提供的社会保障水平却仍然相当低。具体分析如图：

　　在上图中，横轴代表地方政府供应的社会保障产品数量，纵轴代表地方政府负担的社会保障成本份额(单位：％)，D_A代表A地(贫困地区)的社会保障需求曲线，D_B代表B地(富裕地区)的社会保障需求曲线。按照前文的分析，B地的社会保障需求弹性大于A地的社会保障需求弹性，那么曲线D_B的斜率会明显小于曲线D_A的斜率。在这种情况下，若中央政府加大对A地的社会保障转移支付力度，那么A地地方政府负担的社会保障成本份额就会从C₁(假如是50％)下降到C₂(假如是30％)，相应地，社会保障产品的供应量会由OA₁增加到OA₂，增量为A₁A₂。同样，若中央政府加大对B地的社会保障转移支付力度，那么B地地方政府负担的社会保障成本份额也会从C₁，下降到C₂，相应地，社会保障产品的供应量会从OB₁增加到OB₂，增量为B₁B₂。显然，B₁B₂要远远大于A₁A₂，这说明中央政府增加同样份额的社会保障转移支付，贫困地区社会保障水平的提高幅度远不及富裕地区来得快。

　　西方理论研究的成果也表明，上面的分析是非常符合实际的。罗伯特·莫非特(Robert Moffitt)于1984年估计，美国抚养儿童家庭的补助的州人均受益相对于联邦补贴份额(补贴率)的弹性系数大约是0．15。换言之，补贴率每上升10％，每个人的受益仅仅增加1．5％。例如，如果联邦对某州1美元福利支出的负担额由0．7美元增加到0．8美元，则补贴率大约上升14％(10／70)；如果弹性系数是0．15，那么人均支出则增加大约2％(0．15×14％)，如果最初的月人均福利为100美元，现在便是102美元。可见，即使联邦政府负担一个州80％的福利成本，人均受益也只是产生微小的变化。

　　这个问题说明，如果各地方政府提供社会保障的愿望存在差异，那么，即使中央政府增加拨款也不能有效地解决各地社会保障服务均等化问题。针对这个问题，费雪提出了实现福利均等化的两条途径：“一是像食物券和收入保障补助计划那样，由联邦政府负责对福利计划制定统一的补助资格和补助水平；二是通过立法授权使联邦政府对州提供更多的统一的公共福利。”可见，中央政府对地方政府的社会保障转移支付绝对不是仅仅拨款给地方政府那么简单，而是伴随着一系列的规划、授权和监管等问题。

　　社会保障转移支付的运行管理是指中央和地方财政部门按照核算的社会保障转移支付金额下拨或平行转移社会保障资金的过程。许多发达国家之所以能够以公式化的形式确定社会保障转移支付制度，以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响，是因为它们基本上都建立了专门机构来调整政府间的财政关系。一般来说，国际上政府间转移支付的制度化管理有中央／国家政府机构、国家立法机构、政府问关系委员会和独立机构(拨款委员会)四种模式。其中，中央／国家政府机构管理模式由中央和国家机构直接负责转移支付政策的制定和实施；国家立法机构管理模式的典型代表是巴西(由巴西国会上院作为转移支付具体公式制定和监控的主要决策负责机构)；政府间关系委员会模式提供一个制度化的、限制性的政治谈判场所，宪法和法律体系通常会对这种谈判做出限制；独立机构(拨款委员会)模式大多是由中央政府设立，用来向执行或者立法机构报告一个永久的或周期性的转移支付基本方案。

　　中国目前的社会保障转移支付由财政、民政等多个部门管理，过于分散，掌握和分配转移支付拨款的单位有财政部的一些专业司局，也有其他中央部委，这就不可避免地出现资金使用分散、浪费和低效率等问题。为了更好地增加中央社会保障转移支付的透明度，更好地发挥地方政府的积极性，更好地处理中央与地方政府之间的社会保障财政关系和分配关系的协调问题，中国有必要成立一个专门的、具有权威性的政府间转移支付理事会，专门负责政府间的转移支付包括社会保障转移支付事务。为了确保其权威性和公正性，理事会的成员应包括中央政府和地方政府的官员，并且吸收一流的财政学家、社会保障专家、社会学家等相关领域的专家学者参加，理事会的工作应该得到财政部和社会保障部等部门的通力合作和支持。

　　具体到社会保障转移支付，该理事会的主要任务是负责研究、分析和制定社会保障转移支付政策和制度，起草相关的法律法规草案；负责社会保障转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作；搜集、处理社会保障转移支付相关政策信息和数据材料，规划和建立实施规范化的社会保障转移支付所需的信息系统；确定社会保障转移支付的年度规模，就每个年度的转移支付资金分配方案提出建议；协调各方在社会保障转移支付中可能产生的利益和意见冲突；对社会保障转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和评估，在预算规定的范围内对地方政府的社会保障支出行为和收入努力程度进行必要的监督，不断提高社会保障转移支付资金的运用效果；每年单独向全国人大提供一份关于政府间社会保障转移支付的报告，对过去若干年度的社会保障转移支付情况做出可靠的评估，同时对下一年度(或3—5年)的社会保障转移支付情况做出预算和规划。