环境行政补偿
目录
|
什么是环境行政补偿
环境行政补偿又称为环境行政损失补偿，是指环境行政主体的合法环境行政行为给无义务的特定公民、法人和其他组织的合法权益造成损失，依法由国家给予补偿的制度。
环境行政补偿的特征
环境行政补偿具有下列主要特征：
1．环境行政补偿的前提是环境行政主体的合法行为导致特定人的损失，以此区别于环境行政主体由于违法行为给相对人产生损害而承担的环境行政赔偿责任。
2．环境行政补偿的对象是遭受特别损害的特定的公民、法人或其他组织。由于每个社会成员都负有一定的社会义务，如果一般社会成员的合法权益因国家的合法行为乎等地受到损失，例如依法纳税、服兵役，则不产生行政补偿问题。只有当社会中特定人承担了超出忍受限度的社会义务，即与其他社会成员相比，承担了特别损失或特别牺牲，才可请求行政补偿。
3．环境行政补偿的依据具有多样性、分散性。目前各国都未制定统一的行政补偿法典，有关行政补偿的规定散见在宪法、各单行法律甚至是政策之中。
- 4．环境行政补偿一般是在实际损失发生之前，但由于某些法定的紧急事由的存在，也可以在实际损失发生之后进行。
环境行政补偿的构成要件
根据环境行政补偿的法律规定和学者见解，一般认为，环境行政补偿的一般构成要件包括下列几项：
- 1．须存在环境行政主体行使之公权力行为
环境行政补偿之构成要件，首先是环境行政主体行使公权力之行为。如非行使公权力行为之私法上行为，国家不负补偿责任。所谓公权力之行为包括具体行政行为、抽象行政行为或行政事实行为等。
- 2．须存在合法之公权力行为
环境行政补偿的成立，须以环境行政行为合法为前提，如果环境行政行为违法侵害人民利益，则受害者应请求环境行政赔偿。
- 3．须对人民财产或其他权利侵害达严重程度或已构成特别牺牲
环境行政补偿之成立，首先须对相对人合法权益造成侵害或损失，无损失即无补偿可言。其次，这种侵害或损失须达到严重程度，已构成特别牺牲。如侵害轻微或属于国家对一般社会成员权利的普遍限制，则无行政补偿之存在。
- 4．须相对人或利害关系人有值得保护之利益
此种值得保护之利益一般是指合法权益，包括财产权益和非财产权益。相对人或利害关系人的非法利益不受法律保护，如果受到公权力合法侵害，则无须补偿，如行政主体拆除违章建筑、捕杀患传染病之狂犬等。
- 5．须有法律之依据
我国现行宪法第4l条第3款规定，“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利、”该款规定成为我国行政赔偿和行政补偿制度的宪法依据。
环境行政补偿的范围
环境行政补偿的范围，包括两种含义。第一种含义是指国家对哪些损失进行补偿，第二种含义是指国家对哪些合法的环境行政行为承担补偿责任。就第一种含义而言，一般而言，环境行政补偿的范围要小于环境行政赔偿，行政赔偿既包括物质损害，也包括精神损害；既包括直接损失，也包括特殊情况下的间接损失。而行政补偿一般仅限于直接物质损害，不包括精神损害和间接损失。就环境行政补偿范围的第二种含义而言，它包括肯定性范围和否定性范围，以下分述之。
- 1．环境行政补偿的肯定性范围
由于我国没有环境行政补偿的一般性规定，故环境行政补偿的肯定性范围分散在各单行法律之中，笔者将其归纳如下：
- (1)因环境资源的公用征收而导致的行政补偿
公用征收是行政主体为公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。按照我国有关法律规定，环境资源的征收而导致的补偿又分为两种：
①因征收资源所有权而导致的补偿。例如《渔业法》第13条第1款规定，“国家建设征用集体所有的水面、滩涂，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。”《草原法》第7条第l款规定，“国家建设征用集体所有的草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。”《土地管理法》第47条第1款规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”
②因环境资源使用权的公用征收而导致的补偿。例如《渔业法》第13条第2款规定，“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。”《草原法》第7条第2款规定，“国家建设使用集体长期固定使用的全民所有的草原，参照《国家建设征用土地条例》的规定，给予适当补偿，并妥善安置牧民的生产和生活。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《城市房地产管理法》第19条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
- (2)因行政公用征凋而导致的行政补偿
公用征调是行政主体为了社会公共利益，在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。它和公用征收不同，不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，它可以取得所有权和使用权。另外公用征收实行事前补偿，而公用征调实行事后补偿。我国关于行政公用征调补偿的规定主要有：《防洪法》第45条第2款规定，“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。……”《防震减灾法》第38条规定，“因救灾需要，临时征用的房屋、运输工具、通信设备等，事后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”《水法》第39条第2款规定，“在汛期紧急的情况下，防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员，事后应当及时归还或者给予适当补偿。”
- (3)因蓄滞洪区的运用而导致的补偿
蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。姬有关蓄滞洪区运用补偿的规定主要有：《防洪法》第7条第3款规定，“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。”《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第10条规定，“蓄滞洪区运用后，对区内居民遭受的下列损失给予补偿：(一)农作物、专业养殖和经济林水毁损失；(二)住房水毁损失；(三)无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。”
- (4)个人、组织的财产与个人的人身因国有危险物发生意外损失的补偿
如《野生动物保护法》第14条规定，“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”《水生野生动物保护实施条例》第10条、《陆生野生动物保护实施条例》第10条也有类似规定。
- (5)因环境行政主体撤销、变更或废止行政行为而导致的行政补偿
目前我国尚无这方面的立法规定，惟依学理及外国立法例，环境行政主体依法撤销、变更或废止某一行政行为，给相对方信赖利益造成的损失应予补偿。例如《德国行政程序法(1992年)》第48条第3项规定，“前项以外之违法行政处分被撤销时，官署应依申请对关系人补偿因其信任此行政处分存续而引起财产上损失……。”该法第49条第5项规定，“授益处分依第2项第3款至第5款之情形而被废止时，如关系人信赖该行政处分之存续，且其信赖宜予保护者，官署应依申请补偿其因此信赖所受之财产上损失。……”
- 2．环境行政补偿的否定性范围
我国法律对环境行政补偿的否定性范围很少作出规定，《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》算是一个例外。该法第11条规定：“蓄滞洪区运用后造成的下列损失，不予补偿：
(一)根据国家有关规定，应当退田而拒不退田，应当迁出而拒不迁出，或者退田、迁出后擅自返耕、返迁造成的水毁损失；
(二)违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房水毁损失；
(三)按照转移命令能转移而未转移的农业生产机械和设备以及家庭主要耐用消费品水毁损失。”参照上述规定以及国家赔偿法的有关规定，并参考有关学理，笔者认为，环境行政补偿的否定性范围主要包括下列情形：
(1)国家实行宏观调控而对社会一般成员造成的损失。
(2)由于受害人自身过错而导致的损失。
(3)公民，组织的非法利益受到损失的。
(4)非由于行政公权力的运用而造成公民、组织的损失。
环境行政补偿的方式与标准
- 1．环境行政补偿的方式
我国环境行政补偿的方式有直接补偿和间接补偿两种。其中直接补偿的方式与行政赔偿类似，包括金钱补偿、返还财产和恢复原状，而金钱补偿则是最主要的补偿方式，对于能够返还财产或恢复原状，应当可以返还财产或恢复原状。我国环境行政补偿的间接方式主要有下列几种：
(1)在人、财、物的调配上给予优惠；
(2)减、免税费；
(3)授予某种能给受损失人带来利益的特许权；
(5)在晋级晋职、增加工资、安排就业、分配住房和解决农转非的户口指标等问题上给予照顾。
- 2．环境行政补偿的标准
我国目前尚无关于环境行政补偿标准的统一规定，而是分散在有关法律之中，有的法律甚至对补偿标准未作任何规定。从总体来看，我国环境行政补偿标准不实行完全补偿原则，绝大部分法律规定的是“适当补偿”原则，但实际上，适当补偿与相应补偿含义相同，均是不完全补偿。这也是与我国法律体系相协调的，我国行政赔偿尚实行的是不完全赔偿，更何况是行政补偿。一般地说，行政补偿的标准应低于行政赔偿。
我国有关环境行政补偿计算标准的比较具体的规定主要体现在有关土地管理、土地征用和蓄滞洪区适用补偿等法律中。例如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第12条规定，“蓄滞洪区运用后，按照下列标准给予补偿：
(一)农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50％一70％、40％一50％、40％一50％补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度范围确定。
(二)住房，按照水毁损失的70％补偿。
(三)家庭农业生产机械和役蓄以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的70％补偿。但是，家庭农业生产机械和役蓄以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100％补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。”《土地管理法》第47条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍。安置补助按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均产值的4—6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。
对于法律没有明确规定环境行政补偿计算标准的，可以参照《土地管理法》等相关规定和我国行政赔偿的计算标准，秉着公平合理的原则，考虑当事人的实际情况，来确定具体的计算标准。
环境行政补偿的程序
我国尚无环境行政补偿一般程序的规定，绝大部分法律对补偿程序未作规定或规定极为简陋。目前较详细地规定补偿程序的是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等。本书结合相关法律规定和学理，就我国环境行政补偿的一般程序进行初步的探讨。
- 1．环境行政补偿的行政程序
环境行政补偿的行政程序是规范国家行政权的运作，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要制度保障。我们认为，该程序主要包括下列几个步骤：
(1)申请。环境行政补偿申请人是合法权益受损失的公民或组织。作为申请人的公民死亡的，其近亲属或其他具有扶养关系的人可申请补偿；法人或其他组织终止的，申请资格转移至承受其权利、义务的法人或其他组织。
(2)协商。补偿义务机关接受申请后，当事人可就补偿标准、金额、方式等进行协商，双方可签订补偿协议。
(3)裁决。当事人未能达成补偿协议的，由相关行政机关或人民政府进行裁决。
- 2．行政补偿的救济程序
补偿当事人如果对行政主体的裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。其中行政诉讼是行政补偿的最后一道程序，这对于监督行政主体依法行政，保护公民、组织的合法权益具有至关重要作用。遗憾的是，我国目前的法律、行政法规基本上未有相关的规定，因此，在理论上研究补偿的行政诉讼程序是学界的一个重大课题。
值得指出的是，法国公有征收补偿金的确定，由普通法院管辖。而公用征调的补偿金额由省估价委员会确定，当事人不服委员会的决定，可向普通法院起诉。德国有关行政补偿金额的争议，也是由普通法院管辖。大陆法系国家由普通法院管辖补偿金争议，是有其历史传统的。而在我国，当事人对行政机关的补偿裁决不服的，以提起行政诉讼为宜。这是因为：
第一，在理论、立法和司法实践中我国都认可行政诉讼作为司法救济的途径。早在1991年，最高人民法院《关于贯彻执行{中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》第5条就规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”
第二，法院行政庭与民庭相比，更为熟悉补偿业务，由行政庭审理补偿案件更为适宜，同时也利于发挥法院对行政机关的司法监督作用。
环境行政补偿的理论依据
环境行政补偿是国家对公民、法人和其他组织因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。对于行政补偿的理论依据，说法各异，主要有：
(1)公平负担理论。在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等地分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他(他们)特别的补偿，将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，以此做法从而实现公共负担平等分担。
(2)结果责任理论。结果责任理论即无过错责任理论。根据该理论，行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物给相对人造成了损害，不管其是否存在违法情形，不管其是否有过错，均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因公共利益的需要造成的，但对于受损害人来说，其受到的损害与其因违法行政行为受到的损害(引起国家赔偿)是一样的。在这两种情况下，受损害的权益都是合法的权益，所受损害都是损害，且相对人本人都没有过错。因此，在这两种情况下，其受损害的权益都应该同样得到救济。法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员，即引起赔偿的是违法行为，则行政主体和行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任引起补偿的是合法行为，则行政主体和行政工作人员对之不承担侵权法律责任。
(3)危险责任理论。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他就必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域，后为行政法所借鉴，作为了行政补偿的根据之一，即行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。
(4)特殊责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损害也需依法负损害赔偿责任；二是该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成相对人的损害依法负“无过错责任”；三是该责任不以因果关系为构成要件(并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系)，对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”；四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共利益而蒙受损失要依法负“公平责任”。
(5)法律责任说。该说认为，行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断“社会义务面前平等原则”的责任；认为“社会义务面前平等原则”是一项宪法原则，是“法律面前人人平等”原则的延伸。该原则意味着公民有承担社会义务的责任，在承担社会义务面前人人平等，不能一部分人承担，而另一部分人不承担。为了社会利益的需要，国家和政府以及其他体现为公共权力的行政组织往往以立法、行政行为或签订国际条约等方式把一些特殊的义务强加在某部分公民身上，并使他们遭受损害。这些法律行为被称为中断“社会义务面前平等”原则的行为，由此而导致损害的责任应由国家或政府来承担。值得指出的是，并不是所有的因中断“社会义务面前平等”原则而导致的损害均应该得到补偿。只有社会给予了“特殊的”和“非正常”损害才有权得到补偿。
建立我国环境行政补偿制度的设想
我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了国家赔偿制度，但目前尚未建立环境受害行政补偿制度。对于行政补偿，个别单行法对某些行政管理领域的补偿做了一些零散的规定，如《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或其他损失的，由当地政府按给予补偿。”但是，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到补偿。司法实践中，环境损害赔偿一般是通过民事赔偿制度来解决的。然而，因为传统民法理论的民事赔偿制度无法解决囚加害方支付能力有限，致使受害赔偿缓不济急。由于环境侵害具有广泛性的特征，其受害者往往为相当地区范围内不特定的多数人，其人数有时可达成千上万人。倘若如此人数众多的受害者的损害赔偿无法得以实现，就可能导致社会矛盾激化，并由此引起社会动荡。
鉴于此，此处认为，我国有必要借鉴上述日本的立法经验，并根据我国的具体国情，建立环境受害行政补偿制度，以确保受害人在一定范围内的损害可以迅速获得合理赔偿。首先，关于补偿基金的筹集，可考虑从排污费中提取相当比例组成补偿基金。我国虽然设有排污收费制度，但根据国务院颁布的《征收排污费办法》，我国的排污收费主要用于污染防治，即实行“谁污染谁治理”的原则。然而，“谁污染谁治理”不如“污染者负担”原则全面，前者仅指污染者应该承担治理污染或支付治理费用的责任，而未包括承担污染损害的赔偿责任。防治污染固然重要，但对受害者因遭受污染损害而得不到及时赔偿的情况，焉能坐视不管?因此，可以考虑从排污费中提取相当比例金额组成补偿基金，受害人遭受损害后，由该基金先行给予相当的赔偿，而后再向加害人求偿，以保护受害人的合法权益。其次，补偿的范围不宜过宽。因为我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济还比较落后，倘若推行完全赔偿原则，要求就环境侵害行为提出全面的赔偿，会因财力有限而无法实现。为此，补偿范围应仅限于对生命、身体、健康的损害补偿。再次，关于补偿适用的对象亦须有所限制，应仅限于因空气污染、水质污染以及毒性化学物质所造成的损害。这些环境污染行为所造成的后果一般较为严重，而且对人的生命、身体、健康的侵害也是十分严重的。由于我国经济尚不发达，财力亦有限，只能对这些严重的环境污染对人的生命、身体、健康所造成的损害进行补偿，其余的环境污染(诸如土壤污染、噪音污染、恶臭、废弃物污染等)所造成的损害尚无力予以补偿。复次，补偿的内容亦只能限于医疗费、生活津贴及丧葬费三种。这也与财力不足而不能给予全面补偿有关，为此只能对受害者最急需得到的医疗费、生活津贴及丧葬费予以补偿。最后，关于补偿成立的要件可考虑以下三条，受害者必须是：①在指定的环境污染地区；②遭受因空气、水质及有毒化学物质污染所产生的疾病；③而且还必须是在该疾病的暴露期间生命、身体、健康遭受损害者，方可申请补偿。上述条件缺一不可，其认定可考虑由各级人民政府作出认定，并可考虑在各级环保局设立补偿异议审查会，专门负责审查对上述认定有异议的事宜。
行政补偿制度作为社会化赔偿方式下对环境责任保险制度的重要补充，具有十分重要的意义。一方面，它仍然以“污染者付费”为原则，不会过多加重国家和社会的负担。另一方面，由于其强制性，可以在不实行强制保险、又没有自愿投保的情况下，保障受害人及时地获得适当的补偿，将追偿的责任留给专门的管理机构，减轻了受害人获得救济的难度。专门的管理机构无论在实力还是能力上都不逊于作为侵权行为人的企业，因此也比一般的受害人更容易依照侵权行为法从加害人处获得赔偿。因此，行政补偿制度与责任保险制度应优势互补，成为我国社会化赔偿机制的主要救济方式。