环境行政程序

环境行政程序(Environmental Administrative Procedure)

　　环境行政程序是指由环境行政法律规范预先设定、有先后次序要求且为环境行政主体实施各类环境行政行为应当遵循的方式、方法、步骤、时限等的总称。据此定义，我们所理解的环境行政程序就是指实施环境行政行为的程序，环境行政程序与环境行政行为程序可以被视为同一语。

　　“重实体，轻程序”的思想在我国法制建设当中有着明显的体现，此种观念对环境法规范的制定、执行等一系列活动都有影响。虽然改革开放以来我国环境法的发展一直处于一个“快车道”的状态，但是在环境法制建设的立法层次上偏重于各种静态的环境行政制度，忽略和轻视通过现代环境行政程序对环境法的实施过程进行有效的动态调整。因而，虽然近年以来我国加快了环境行政程序的立法步伐，环境行政程序立法从自然发展阶段逐步转入自觉和系统的发展阶段，但是，环境行政程序立法仍落后于法制建设的总体进程，不能适应依法治国和依法行政的需要。例如，一些重大的环境行政强制执行还没有明确、具体、统一的程序规定。此外，现有的一些环境行政程序立法也存在着比较抽象、不具体、操作性极差的问题。由于环境行政程序立法不完善，环境行政机关自定程序多，环境行政立法缺乏权威性，同时给相对人的义务多，导致相对人的权利容易在程序上丧失。因此，为了解决现今存在的问题，只有在环境法的各个实施环节建立行之有效的事前、事中和事后保障机制，清除环境管理法治化过程中的各种不良因素，加强环境行政程序的立法建设，才能充分保障环境行政法律规范的有效实施。

　　环境行政程序的功能主要体现在以下几个方面：

　　(1)环境行政程序有利于规范环境行政主体实施环境行政权。环境行政机关在环境保护工作中起组织、指挥、监督、协调等作用。因而，要建立、健全一个环境资源合理利用的保护体制，实现全社会的环境保护法制化，首先应当将环境行政机关的管理活动置于宪法、法律的控制和约束之下，大力倡导和切实实行以政府平等守法及承担法律责任为核心内容的法治行政。环境行政程序规定了环境行政行为的步骤、形式以及在法定期限内按一定顺序进行的全过程，使环境行政主体在作出环境行政行为时有章可循，并将行为始终置于公开、公正的法定标准之上，从而将环境行政行为置于法律规范的约束之下，可以从制度上克服行政任意、行政武断、行政专横以及行政职权的混乱。

　　(2)环境行政程序可以充分保障相对人的合法权益，使其较大程度地享受参与权，从而促进环境行政的民主化，推动环境行政法学政法治建设的进程。环境相对人的权利从应然性权利转化为实然性权利，是通过环境行政程序的具体规定来实现的。环境行政程序是环境行政权力实现的载体。只有得到行政相对人的积极配合，才能使环境行政行为的效力发生影响，使环境管理的目标得以实现。环境行政相对人的行为只有依照环境行政程序法规定的步骤、方式，并在规定的时间内完成，才能被认定为合法有效，相对人也才能充分地对自己的权利进行维护。

　　(3)环境行政程序可以使环境行政管理机关的权力和环境行政相对人的权利有机结合，协调好合理利用环境资源中的各方矛盾，提高环境行政效率。在环境行政权的行使过程中，必然存在着环境行政管理机关的权力和环境行政相对人的权利之间的矛盾。科学、合理的环境行政程序可以将环境行政主体和相对人活动的步骤、方式、时效等程序性规定置于统一的规范中，使行政主体与相对人之间的关系在管理与被管理的过程中达到平衡。如果协调好了环境行政管理过程中的各种关系，使环境行政主体和相对人的活动规范化、标准化、统一化，且这种规范、标准、统一具有法律效力，就必然会提高环境行政管理的效率。

　　对于行政程序的价值问题，学术理论界一直存在不尽相同的认识。我们认为，任何程序作为一种操作技术和规则，固然应当有其内在价值与通过内在价值的实现而表现出来的外在价值。环境行政程序当然也不例外。我们根据环境行政程序在环境行政管理过程中发挥作用的实际情况，参照学界对行政程序价值问题的比较一致或者接近的认识，将环境行政程序最基本的价值、功能或者作用概括性为以下几个方面：

　　1．秩序性价值

　　“秩序是自然界和平共处的社会运动、发展和变化的规律性现象”嘲，从法律秩序的角度而言，“秩序是法律之于社会的基本价值。秩序则意味着关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性”嘲。环境行政程序是基于人们对环境行政行为运动、发展和变化的规律性认识，而通过一定立法形式所预先设定的办事手续、步骤或者规程，其对环境行政行为具有导向性、规制性作用，不但可以通过对环境行政主体行为的具体引导、合逻辑性的规制，有效避免环境行政行为过程与诸环节的失序、紊乱等不良现象的发生，而且可以保证环境行政的一致性、连续性与稳定性，从而构建起良好的、安定的实施环境行政、参与环境行政的秩序，促成环境行政目标的有效实现。

　　2．控权性价值

　　环境行政程序的基本目的与功能就是制约环境行政权力，防控环境行政主体及其国家公务员滥用环境行政权力，或者在运用环境行政权力过程中消极不i作为。国家为了保护环境以及有效实现各种环境行政目的，必须设置各类环境；天行政主体，并赋予其有效履行职责所必须的具有支配性的环境行政权力，尤其j草是环境行政自由裁量权。但任何支配性的权力及其运用，均具有易被滥用或者}瑟腐化的特性，如果不对其采取有效手段或者措施予以控制、约束，就不可避免背3堑离正当行政目的。而法律预设的行政程序恰恰是对包括环境行政权在内的支配}衽性权力进行控制、约束的十分重要而有效的工具、措施或者手段。这是因为，国家通过环境行政程序法或者环境行政程序法律规范，对环境行政主体实施环境藉i行政行为的方式、方法、顺序、时限、步骤等作出了具体明确的预先规定，为环境量{行政权的行使创设了严格的、必须遵从的规则，使之必须按事先设计好的公正论；合理的程序规则进行，这就会在很大程度上有效防控行政恣意，遏制行政权的滥用或者不用，保障环境行政目的的实现。

　　3．效率性价值

　　科学合理的行政程序，能够最大限度降低环境行政成本与行政相对人参与环境行政的成本，提高办事效率，因而具有直接的效率性价值。这主要表现在以下两个方面：一是通过环境行政程序的导向性、规制性作用，可以引导环境行政主体在实施环境行政行为以及行政相对人在参与环境行政行为过程中，合理安排自己的行为，避免不必要的行为环节与错误或者不当的资源投入，从而降低成本，提高效率。二是正当环境行政程序对环境行政行为正当性、公平性的促成与保障，环境行政程序中所设计的诸多保障环境行政相对人参与环境行政、监督环境行政的制度作用的发挥，不但可以在很大程度上提高环境行政相对人接受、服从以及配合环境行政活动的主动性、积极性，从而减少环境行政纠纷，将环境行政行为作出后可能引起的社会震荡减少到最低限度，而且可以督促与保障环境行政主体按照法律规定的程序合理地实拖环境行政行为，避免环境行政不作为或者滥作为等不良现象的发生，从而降低环境行政成本，提高行政效率，确保行政实体法在社会生活中的贯彻执行。

　　4．正义性价值

　　“正义只有通过良好的法律才能得到实现”。合理、科学、正当的环境行政程序是在环境行政领域实现社会正义、公平的重要途径和手段。环境行政主体在实施环境行政管理过程中，尊重行政相对人的人格与利益，无论是实施受益性行政行为还是损益性行政行为，均依法给予行政相对人以无歧视或者无偏私的公平待遇，是实现社会正义的基本要求，是环境行政主体确立自身威信的源泉。也是取得行政相对人信任的基础。环境行政程序的正义性价值表现在多个方面，其核心价值表现在以下两个方面：一是有助于防控违法或者不当环境行政行为，促导和保障环境行政权的运作合乎社会公共利益，有效实现国家环境行政职能。二是有助于保证环境行政行为的公平性、公正性，切实保障与实现环境行政相对人的合法权益，实现社会正义目标。

　　包括环境行政程序在内的行政程序的要素，也即行政程序的构成要件，它是指构成行政程序的基本成分、内容或要素。对于任何行政行为而言，其行政程序是一个自始至终的动态过程，而这种过程是法定的、由相互之间具有内在联系的不同的成分或要素所构成的整体，如果离开了基本要素的存在也就不会有完整行政程序的存在，行政程序也就难以发挥应有的作用和功能，环境行政程序自然也不例外。例如，如果行政程序没有设定严格的、有顺序的实施行政行为的步骤，也就难以称其为程序。当然，行政程序是一个相对概念，它是对行政主体所应遵循的由各种程序要素所构成的、完整的实施行政行为程序的总称。如行政处罚程序、行政复议程序等即是从此含义而言的。也可以特指实施行政行为过程中的某一具体步骤或程序，如治安行政处罚程序中的传唤、讯问、取证、裁决等亦可称为行政处罚程序中的具体行政程序。因此，就行政程序丽言，一个大的、完整的程序过程由若干具体的、小的程序过程所组成，而每个小的过程既属于大的行政程序过程的组成部分，又是一个独立的程序。但不论是整体意义上而言的行政程序，还是作为整体行政程序组成部分的具体行政程序，都必须有其程序要素所构成。对于行政程序的要素，学者们有不完全相同的理解与认识网。参照学界关于行政程序要素或者构成要件的比较趋同的认识，根据我们对行政程序构成要素的理解，我们将环境行政程序的基本构成要素归纳为步骤、方式、形式和时限四个要素。

　　1．步骤

　　所谓步骤，是指构成环境行政程序的前后相继的不同阶段或环节。任何环境行政程序都是由若干步骤所构成的完整过程。例如实施环境行政复议行为的程序由申请、受理、审查、裁决、送达等步骤构成。步骤是环境行政程序最基本、最重要的要素，是整个环境行政程序的基础。这是因为：第一，人们开展活动的任何程序都离不开必要的步骤，离开了步骤的程序是不存在的。第二，就一个完整的程序过程而言，如果步骤设置不合理、不科学，如步骤不完整、步骤的先后次序不当等，程序就无助于切实保证活动的正确性、高效率。第三，构成程序的其他要素，如方式、形式、时限等，实质上又附着于步骤，是每一程序步骤的具体要求或构成成分。如果离开了步骤的存在，其他程序要素也就失去了存在意义。例如，时限作为程序的构成要素是对整个程序过程存续时间长短的要求或限定。其根据实施环境行政行为程序步骤的多少、每一步骤所需时间的长短等予以确定，离开了步骤就难以规定合理的行为时限。第四，就构成实施某个环境行政行；为程序的各个步骤而言，其实际上又属于相对独立的、各个不同的具体程序。它们又有各自的程序步骤。如果它们的程序步骤不科学、不合理，也就会严重影响和制约整体程序作用的发挥。

　　2．方式

　　所谓方式，就是指实施环境行政行为的具体方式方法。任何环境行政行为都必须通过一定方式方法来实施，离开了一定的、具体的方式方法，环境行政程序的每一个步骤就无法进行，整个环境行政程序也就难以存在并发挥作用。例如，环境行政主体实施环境行政监督检查行为就必须要借助实地调查、书面审核、听取汇报、召开座谈会等多种方式方法进行；环境行政主体在作出吊销许可论证等重要的环境行政处罚时要履行听证程序，而履行听证程序暨举行听证会，就必然有一个采用何种方式方法举行听证的问题。对于实施环境行政行为而言，实际上环境行政程序的每一步骤本身就意味着一种特定的方式方法。而每个步骤作为一种具体的行政程序，必然又有其履行该程序、实现程序目的的各种必要的方式方法。

　　3．形式

　　作为行政程序构成要素的形式，是指表达和反映环境行政程序的进行阶段和活动内容的形式。环境行政行为的程序由若干阶段或步骤所组成，每一阶段或步骤都有自己特有的活动内容及所要达到的目标，而这种活动内容及所追求的目标是否达到，必须借助于一定的形式才能表现出来，才能使人们知晓特定环境行政行为所处的行为过程及行为状况。一般言之，环境行政程序所言的形式是指书面形式，是法律明确规定或要求的形式(所谓要式)。就以环境行政主体实施环境行政许可行为的一般程序而言，在申请环节，公民、法人或者其他组织提出环境行政许可申请，必须递交申请书或者通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等形式提出申请；在受理环节，环境行政主体受理或者不受理许可申请，应当出具加盖本行政主体专用印章和注明日期的书面凭证；在审查环节，环境行政主体负责审查的机构或者工作人员经过认真审查，一般须向所在环境行政主体提出书面审查意见；在决定环节，环境行政主体必须依法作出书面决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政主体印章的行政许可证件。

　　4．时限

　　所谓时限是指环境行政主体实施环境行政行为、履行环境行政程序的法定期限。例如，《环境影响评价法》第22条第3款“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位”的规定，就是对环境保护行政主体作出有关审批决定的时限的规定。国家通过立法形式设定环境行政程序的基本目的之一就是保证和提高行政工作的效能，如果对环境行政行为的实施时限不做出明确的、必要的规定，也即环境行政程序如果离开了时限这一构成要素，其不但难以实现提高行政效能的目的和作用，而且还会因环境行政行为的实施迟延损害国家、社会及行政相对人的利益。当然，环境行政程序中时限的规定，必须要符合实施环境行政行为的难易程度、复杂程度及由此而决定的需时长短要求，做到合理适度，使之既有利于提高行政效率，又有利于切实保证行政行为的质量。从国家有关立法的具体情况来看，法律规范对环境行政程序时限的规定主要有以下两种情形：一是规定环境行政行为从始至终的最长时限，环境行政主体必须在此时限之内及时作出环境行政行为。如根据《行政复议法》第31条的规定，环境行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。其二，在对环境行政程序全过程所需时限作出统一规定的前提下，又对其中的某一具体程序的时限作出规定。如《行政复议法》在规定了的复议决定期限的同时，又对公民、法人或者其他组织申请复议的期限、复议机关作出受理决定的期限、移送管辖的期限等作出了具体规定。有时候法律文件不规定具体时间或日期，只规定时阎起止点。如《行政处罚法》第3l条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。

　　根据环境行政主体按照法定程序实施环境行政行为的实际，参照学界对行政程序所作的基本分类，我们对环境行政程序作如下基本分类：

　　1．创制环境行政规范的环境行政程序与实施环境行政规范的环境行政程序

　　这是根据环境行政程序所适用的对象是创制环境行政规范的环境行政行为，还是实施环境行政规范的环境行政行为(即所谓的抽象环境行政行为与具体环境行政行为)的不同所作的一种分类。所谓创制环境行政规范的环境行政程序，是指为创制环境行政规范的行政行为所应当遵循的行政程序，例如环境行政立法程序、制定环境行政规范性文件的程序等；实施环境行政规范的环境行政程序是指为规范实施环境行政规范的行政行为而设置的行政程序，例如环境行政处罚程序、环境行政许可程序、环境行政强制程序等。对环境行政程序作如此分类的学理基础是环境行政程序所适用的环境行政行为的差异性。

　　2．内部环境行政程序与外部环境行政程序

　　这是根据环境行政程序适用的对象是内部环境行政行为还是外部环境行政行为而作的一种分类。所谓内部环境行政程序是指为规范内部环境行政行为而设置的环境行政程序，如环境行政主体公文处理程序、环境行政主体对所属；国家公务员的奖惩任免等人事行政程序、环境行政规章备案程序、环境行政机构设置程序等均属内部环境行政程序。因内部环境行政程序是用于环境行政主体处理内部行政事务、对其所属机构和工作人员实施内部环境行政行为的程序，因而通常不会直接影响社会上的公民、法人和其他组织的合法权益。所谓外部行政程序则是指环境行政主体实施外部环境行政行为时所适用的程序，如环境行政征收程序、环境行政处罚程序、环境行政强制程序等。外部环境行政程序作为规范环境行政主体对外部行政相对人实施环境行政行为的程序，一般会对环境行政相对人的权益产生直接影响。对环境行政程序作这一分类的意义在于，内部环境行政程序与外部环境行政程序各有其范围、特点和作用，在环境行政程序立法和执法过程之中，我们既要重视外部环境行政程序的构建与运用，同时还必须重视内部环境行政程序的构建与运用。因为，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益、督促环境行政主体依法行政、合理行政等而言，外部环境行政程序固然不失其重要作用，但内部环境行政程序的存在及其规范化、法制化在某种意义上也可以说是环境行政主体正确行使行政权的基础或条件。如果环境行政主体离开了内部行政程序，就会导致行政失序，影响行政决策的科学性和民主化，影响行政工作人员的合法权益的公正、有效实现及其工作的积极性、主动性，不利于环境行政主体内部的团结与稳定，因而也就难以切实保证环境行政主体对外部环境行政事务实施合理合法的、有效的管理。同时，内部环境行政程序和外部环境行政程序的划分，还有利于在充分认识两类程序的不同特点和规律的基础上，分别相应制定符合内部环境行政行为和外部环境行政行为特点和规律的行政程序，使环境行政程序发挥应有的良好作用。

　　3．主要环境行政程序与次要环境行政程序

　　主要环境行政程序和次要环境程序是根据行政程序在实施环境行政行为过程中的地位和作用，亦即环境行政程序对环境行政相对人的合法权益是否具有或者可能具有实质性影响而作的一种分类。主要环境行政程序是在实施环境行政行为过程中发挥重要作用的、不可或缺的程序，是指对环境行政相对人的合法权益具有或者可能具有实质性影响的环境行政程序，如环境行政处罚中的表明身份程序、告知程序、听证程序等。其具有以下两个重要特征：一是这种程序是构成环境行政程序的必经步骤，如果离开了它，整个行政程序就不完整；二是这种程序是否得以履行会直接影响或者有可能影响环境行政相对人的合法权益，并会导致环境行政行为的无效。例如，环境行政主体在作出环境行政处罚行为时，如果没有根据《行政处罚法》等的有关规定履行告知或者听取行政相对人陈述、申辩的程序，不但是对环境行政相对人的知情权、陈述申辩权等合法权利的直接侵犯，而且还有可能侵犯行政相对人的实体权益，在法律后果上还会因此导致环境行政处罚行为的不能成立。所谓次要环境行政程序是指居于次要地位、对环境行政相对人合法权益不具有或者通常不具有实质性影响的环境行政程序。例如，环境行政复议机关超过法定复议期限迟延作出复议决定，一般既不会直接影响环境行政相对人的合法权益，也不会直接导致环境行政复议行为的无效。我们认为，如果环境行政行为违反了主要程序即构成严重的程序违法，在其引致申诉、复议和诉讼后果之后。经审查应依法撤销该行政行为；如果环境行政行为仅仅是违反了次要程序，一般不宜因程序违法而决定或者裁判撤销该行政行为，可以采用责令环境行政主体对程序予以补正，并通过行政、司法建议等方式指出违法之处，追究无正当理由而故意违反次要行政程序的工作人员的行政责任，以督促环境行政主体及其工作人员严格遵循次要程序。对环境行政程序作这一分类有助于人们认识不同行政程序在实施环境行政行为过程中的主次地位和轻重程度，正确区分违反主要程序和次要程序的责任轻重与后果大小，从而为环境行政行为的合法成立和司法审查提供一个更为合理的、可操作性的标准。

　　4．强制性环境行政程序与任意性环境行政程序

　　这是根据环境行政程序对环境行政主体约束程度或者环境行政主体对环境行政程序是否必须遵守的不同所作的分类。强制性环境行政程序是指环境行政主体在实施环境行政行为时依法必须履行的程序。例如，环境行政主体在作出依法应当举行听证的环境行政处罚决定时，须告知当事人有举行听证的权利，在当事人要求举行听证时，环境行政主体必须举行听证会。这里的告知程序、听证程序就属于强制性环境行政程序，环境行政主体若违反这些强制性的环境行政程序，将导致行政行为不能成立的后果。所以，对于强制性环境行政程序，环境行政主体在实施行政行为时必须严格遵守，没有自主选择决定是否适用的权力，也没有增加或者减少行政行为步骤、方式、时限的权力，当然也没有颠倒行政行为顺序的权力。所谓任意性程序则是指环境行政主体在实施行政行为时，依法可以自主选择适用的程序。将环境行政程序划分为强制性环境行政程序和任意性环境行政程序的学理基础是行政自由裁量权理论，而其法律意义是违反这两种程序的法律后果不同：违反强制性环境行政程序只发生行政行为合法与否的问题，在行政复议与司法审查中，行政复议机关或者人民法院对违反强制性环境行政程序的行政行为将予以撤销或撤销并责令重作；违反任意性环境行政程序的行政行为，除了合法与否外，还会发生合理与否的问题，在行政复议与司法审查中，行政复议机关或者人民法院对违反任意性环境行政程序的行政行为一般不予以撤销或责令重作，只有在其超出法定选择范围或选择极不合理，对行政自由裁量权构成滥用时，才会对违反任意性环境行政程序的行政；行为予以撤销或撤销并责令重作。

　　5．事前环境行政程序与事后环境行政程序

　　这是根据环境行政程序所处的阶段是在行政行为成立之前还是在行政行为成立之后所作的划分。所谓事前环境行政程序是指环境行政行为在形成过程中所应遵循的程序，它始于环境行政行为的开始，终于环境行政行为的做出。如环境行政立法过程中所进行的听证程序，环境行政处罚过程中的调查取证程序以及调查之前的表明身份程序等。所谓事后环境行政程序则是对已经做出的环境行政行为进行事后复查或者补救等的程序，如环境行政行为做出之后的行政复议程序等。在严格的意义上，事后环境行政程序一般并不是受事先环境行政程序规制的环境行政行为本身的程序，而是对按照事先程序所做出的环境行政行为在事后进行救济等的其他行政行为应当履行的程序。可能是因为事后程序与按照事先程序所做出的行政行为有一定的关系，学者们才对包括环境行政程序在内的行政程序作如此分类。因此，事先程序是每一个环境行政行为都必须履行的程序，而事后程序就不一定是每个环境行政行为都会引发或经历的程序。对于环境行政程序作如此分类的实际意义在于：为了保证环境行政行为的合法有效性，在重视事后程序对环境行政行为的监督和救济作用的同时，更须重视事先程序的重要作用。这是因为，在环境行政程序中事先程序较之于事后程序占有更大的比重，事先程序是所有环境行政行为均应遵循的程序。科学、严格的事先程序，可起到“防患于未然”的作用，使违法或者不当的环境行政行为无从产生。因此，对于保证环境行政行为的合法而言，事先程序是一种积极程序，事后程序则是一种相对消极的程序。良好的事先程序还可以避免或最大可能地减少事后程序，从而保证和提高环境行政效率。

　　环境行政程序，作为一类特定的行政程序，也具有为所有行政程序所共有的行政性、法定性、多样性、分散性等基本特征。它与其他类型的行政程序的区别，主要表现在以下三个方面：一是设定程序的立法性文件或者法律规范有所不同。环境行政程序，除了由一部分关于行政的通用性立法文件或者行政法律规范所设定之外，还需要借助大量的环境法律、法规、行政规章等立法文件来设定。二是程序所规制、约束、保障的行政行为的性质不同。环境行政程序所规制、约束、保障的行政行为只能是环境行政符为，包括创制环境行政规范的行政行为与实施环境行政规范的行政行为。三是程序所用以实现的实体法律规范的行政不同。环境行政程序法从某种意义上可以说是环境行政实体法的“助法”，环境行政程序是实现环境行政实体性法律规范所确定的内容的重要手段、工具。