环境行政指导
目录
|
什么是环境行政指导
环境行政指导，是指环境行政主体在其职责、任务或其所管辖的事物范围内，为适应行政管理之需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对人的同意或协力之下，采取非强制性手段，不直接产生法律效果的行为。
环境行政指导的特征
对于行政指导的一般法律特征，专家学者们有不完全相同的理解与认识。环境行政指导作为行政指导的一类，既具有与其他类型行政指导的共性特征，亦具有其特殊性。具体言之，我们认为环境行政指导具有以下基本的法律特征：
(1)环境行政指导属于非强制性行政行为。这是环境行政指导的本质特征。其包括了以下两层涵义：一是环境行政指导属于行政行为，是对一类行政行为的概称。环境行政指导作为行政行为的一类，当然是为了执行一定的环境行政职能或者实现一定的环境行政目的而实施，在行为样态上既可能表现为抽象行政行为，也可能表现为具体行政行为。二是环境行政指导属于非强制行政行为的一种，环境行政指导不仅在实施过程中无需借助强制性手段或者措施的作用，而且一般不会也不应当产生强制执行的效力或者后果，环境行政指导相对人对是否接受环境行政指导意见或者建议等通常享有高度的意思自治权利，且不会因不遵从环境行政指导而直接导致法律上的不利后果。
(2)环境行政指导属于积极行政行为。行政指导是对传统的“消极行政”和依法行政原则的必要的补充。传统行政主要是“消极行政”，政府扮演“守夜人”的警察角色，对社会生活尤其是经济活动很少主动干预。在现代市场经济条件下，社会经济生活日趋复杂化和多样化，政府为了平衡社会整体利益和个人利益，兼顾公平与效率，注重降低社会成本和增进社会福利，消极行政已不能满足客观需要。这就要求行政主体从实现一定行政目的，特别是从社会经济发展目的出发，实施积极的行动，包括采取行政指导方式，补充单纯法律强制手段的不足。环境行政指导行为是在不违背法律原则和精神的前提下，为实现一定的行政目的而作出的，符合积极的法治原则，是对传统依法行政原则的一种必要补充。所谓积极行政行为是相对于消极行政行为而言的概念范畴，是指行政主体为了实现一定的国家和社会公共利益，基于行政管理的客观需要而积极、主动实施的行政行为。与其他积极行政指导行为一样，环境行政指导作为一种行政方法或者行政行为，其实施并不需要行政相对人的申请或者请求，环境行政主体可以根据需要积极、主动作出环境行政指导行为。同时，环境行政指导作为一种比较灵活、柔性的行政方法，法律通常并不对其适用范围、具体方式方法等作出十分严格的规制，即使在没有法律上的明确规定或者依据的条件下，环境行政主体也可以在自己职责权限的范围之内基于环境行政管理的实际需要而作出环境行政指导行为。
(3)环境行政指导是具有间接法律效果的行为。环境行政指导虽然一般对行政相对人不发生直接的法律效力，但我们不能因此就当然得出“环境行政指导在法律上没有效力”的结论。这是因为，一方面，环境行政指导作为一类行政管理行为，其一经作出当然就应当具有相应的法律效力，即具有行政法上的公定力、确定力甚至非强制执行力，行政主体也不得随意变更、撤销或者废止环境行政指导；另一方面，虽然行政相对人不遵从环境行政指导，不会直接导致不利法律后果的产生，但其也会问接影响相对人的行为或者利益。例如国家出台对重点产业的扶持性环境行政指导政策后，服从该项政策的行政相对人就有可能获得直接的特权、优惠待遇(此即所谓的“诱导性利益”)，不服从该项政策的行政相对人就不可能获得这种特权、优惠待遇。
(4)环境行政指导是方式多样化的行政行为。环境行政指导方法的多样性是指法律对环境行政指导具体方法没有作出明确的羁束性规定，环境行政主体在行政管理过程中可以根据实际情况采取多种适宜的指导方法。这一特征使得环境行政主体在环境行政指导中拥有较大的自由裁量权，其可根据法定的职权职责和管辖事务的范围灵活采取指导、劝告、建议、告诫等方式，对环境保护事项作出及时灵活的反应。环境行政指导在具体形式上既可以表现为行政规范性文件，也可以表现为会议传布或者会议纪要，还可以表现为会议通知、网络发布等非纸面形式。
环境行政指导的分类
在行政法学上专家学者们依据不同的标准，对行政指导作了多种分类。与人们对行政指导的分类相适应，我们可以对环境行政指导作如下基本分类。
(1)以有无法律依据为标准，分为有法律根据的环境行政指导和无法律根据的环境行政指导。前者是指法律、法规、规章明文规定的环境行政指导，后者是指没有法律明文规定的环境行政指导。前者如林业行政主管部门根据《森林法》第6条“国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平”的规定是就如何促进林业科学研究、林业先进技术的推广等所作的指导；水行政主管部门根据《水法》第8条规定“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业”的规定是就如何建立节约用水技术开发推广体系、培育和发展节约用水产业等所实施的指导。无法律依据的环境行政指导在实践中则更为普遍，环境行政主体为了有助于搞好环境行政工作，均可采用不违背相关法律精神、原则的指导措施，例如在日常环境行政管理过程中随时对行政相对人提出某种建议、劝告，以引导相对人的行为符合环境行政主体的某种正当行政意图等。
(2)环境行政指导以其指导层次为标准，分为宏观环境行政指导和个别环境行政指导。前者指环境行政主体对全行业、全流域、全地区的某个方面的环境行政工作或者针对社会上的一般公众所作的环境行政指导。如国务院办公厅《关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》(国办发【2004】93号)就是对如何加强淮河流域水污染防治工作所作的宏观性指导；国务院办公厅《关于加强饮用水安全保障工作的通知》(国办发【2005】45号)就是对如何加强饮用水安全保障工作所作的宏观性指导。后者指针对特定的行业、地区和特定的环境行政相对人进行的环境行政指导，如环境行政主体针对存在污染环境可能性的企业，提出预防污染问题发生的建议、劝告等行为，就属于个别环境行政指导。
(3)环境行政指导以其作用的性质为标准，分为促进性或者助成性环境行政指导与限制性环境行政指导。助成性环境行政指导是环境行政主体为有助于实现环境行政相对人的正当利益，采取鼓励性措施等方式引导、激励环境行政相对人积极作为的环境行政指导行为。例如，水行政主管部门根据《水法》第lO条“国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用”、第11条“在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给行政相对人积极作为予以奖励”之规定所实施的行政指导就属于促进性或者助成性环境行政指导。所谓限制性环境行政指导，则是指环境行政主体通过采取警告、规劝等方式对环境行政相对人的违法或不当的行为进行以预防或制止为基本目的的环境行政指导。例如，环境保护行政主管部门根据《水污染防治法》第3条“国务院有关部门和地方各级人民政府，必须将水环境保护工作纳入计划，采取防治水污染的对策和措施”的规定所实施的旨在预防水污染的环境行政指导就属于限制性环境行政指导。
环境行政指导的作用
在应对生态危机的过程中，环境行政指导发挥着越来越明显的作用。
1．环境行政指导可以及时弥补现行法律的不完备。随着社会生活、环境问题的迅速发展，立法活动因其周期、费用和知识等局限，不可能完全满足社会生活和行政管理对立法的需要。在没有立法而又急需行政管理的情况下，环境行政主体可采用行政指导方式以适时应对环境保护工作的新情况、新问题。
2．环境行政指导具有区域环境和个别企业的针对性。法律和环境标准一律限制在环境保护工作中是不充分的，为防止公害保护环境，必须适应不同区域和不同企业的个性针对每一个发生源分别有针对性地采取合适的控制对策。
3．新的公害控制技术在法制化之前，有必要先试验性地加以适用。环境行政主体在进行技术指导时可以将新技术试验性地运用，以不断推新公害控制技术的发展和进步。
4．环境行政指导作为区别于传统行政手段的一种柔性的非强制性手段，可以克服传统手段的僵硬性，并且由于它的民主化色彩，有利于环境行政主体与相对人之间的理解、沟通，从而增进合作、减少对抗，更有利于行政目的的达成。
环境行政指导与法治行政原则
环境行政指导虽是无强制力的事实行为，但它出自公权力主体，故虽无法律上的约束力，但它对相对人们能威慑力，具有事实上的约束力。是故，环境行政指导的实施仍会对相对人的合法权益产生影响。为对其进行规范和控制，环境行政主体在进行行政指导时仍须遵守法治行政原则。一个合法的环境行政指导行为一般须同时满足下列几个要件：
1．权限合法。即环境行政主体只能在管辖权范围内实施行政指导，超越管辖权范围的应届无效。
2．程序合法。环境行政主体在进行行政指导时须遵循法定程序。
3．没有强制性。由于行政指导本质上是一种非权力性行政事实行为，因此，行政相对人是否服从行政指导可以自由选择，环境行政主体不得以行政相对人不接受行政指导为由，对其采取不利的措施，否则将导致行政指导行为的无效。
4．环境行政指导应遵循行政法的基本原则和基本精神，例如遵守裁量的规则和比例原则，不得滥用行政指导以实现不正当的行政目的。
环境行政指导虽是事实行为，但一旦进行错误指导或违法指导，仍会给相对人合法权益带来损害。此时，应为行政相对人提供法律上的救济途径。但我国的《中华人民共和国(行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若千解释》)第1条第2款第4项规定，不具有强制力的行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。我们认为，不具有强制力的行政指导行为在侵害相对方的合法权益时，国家应基于法治国的精神给予弥补和救济。今后我国应将行政指导纳入行政诉讼和行政赔偿的范围。