契约型政府
目录
|
什么是契约型政府
契约型政府是指政府及其组成人员只是民众授权的社会管理者，政府组成人员并不固定地来自某一集团，并须不断面对民众定期及不定期的问责。政治动力学上的分析表明，契约型政府，政府系统将不断趋于公正、高效、透明和廉洁。
契约型政府是在公民和主权者之间建立的，以便于两者之间互相交流的中介体。由于公民才是主权的最终所有者，故而政府就是公民与公民之间的中介体。公民权利是一切权力和其他权利的源头。公民正是为了更好的维护自己的利益才让渡出自己少部分的权利进而形成公权力，这种公权力最终被政府所掌控，政府运行理应接受公民的广泛监督。
契约型政府的构成要素
契约理念所包含的平等观念、 权利观念、自由意志观念(或自愿观念)、义务责任观念、诚实信用观念以及法律约束观念等构成了契约型政府的构成要素：对等性、协商性、合作性、信任性、约束性等，具体如下：
1、对等性
契约意味双方主体的平等、要求权利义务的一致性与对价。契约型政府中公民与政府的行政关系也应是对等的，即权利与义务的统一、一致性。契约型政府是公共服务的提供者，负有保护公共利益和公民个人利益的实现义务，同时也是管制者，对不履行公共“契约”(法律)的人负有监督管理的权力与责任。公民是公共服务的接受者，享有公平、优质的公共服务的权利，亦是公共服务的合伙人或参与者，应承担“契约”(法律)中规定的义务，公民还是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作。在这多重性质的行政关系，要改变行政权力至上、权力无限、权利与义务不对等、义务与责任的模糊等的不合理存在，逐步树立体现与反映契约精神的实质所具有的平等观念、权利观念等，以契约型政府权利义务的对等性填补和改进政府义务、责任观念并引领义务、责任之实现。
2、协商性
契约的平等性意味着关于权利与义务的协商，契约的过程就是民主协商的过程。契约型政府内含着行政服务性，其服务过程就是在履行“契约”，目的在于为公民、为公共利益提供市场主体不能提供的“约定”的公共服务，公民为履行“契约”的政府行为买单。从行政的过程来看，在涉及公民的利益的行政决策、审批、征收等行为中，强调公民参与，发挥契约的平等的对话、协商和意思一致的作用，设计出公民有利益表达的机制，吸收其利益的维护、退让、底线的博弈结果。在行政执法中，在法定前提下享有裁量性、主动性、能动性的权力，“依法”与“契约”具有相通性，行政机关凭借实现公共“契约”的意思、手段、方式，在行政相对人的参与和配合下，可以灵活应对行政管理过程中出现的各种复杂变化和难以预见的社会问题。
3、合作性
契约关系是种相互依赖、彼此合作的关系。建设契约型政府，有助于行政主体与行政相对人之间良好合作关系的建立。行政权力的运行是需要行政成本的，如果行政权力得不到公民的配合与合作，行政机关就不得不消耗更大的成本资源来迫使公民服从，行政决定的执行成本也会因缺少公民的合作而居高不下。契约体现了双方的合意，其内容本身也是其真实意志的表达，对契约的遵守符合其自身的愿望和利益要求，使得各自的权利在相互配合和合作实现。在行政过程中，一方面政府依法履行职责，不越位、缺位、错位，再加上行政相对人会自觉配合与遵从“契约”的约定，尽管也需要双方支付一定的缔约、履行等成本，但与单靠行政权力的强制服从成本，例如对行政相对人“冷、横、硬、冲”所面临的不合作而采取强制力甚至暴力抗法相比，由于它获得了行政相对人的认同、支持、信任而能够自愿配合与服从，从而节省了行政资源，降低了行政成本，把公共财政支出更多用在教育、医疗、养老等方面。
4、信任性
契约关系是种相互依赖、彼此合作的关系。构建契约型政府，行政机关的诚信守约，改善与公民的关系，建立起彼此合作、相互信赖的良性互动关系，确立良好的稳定而长期的伙伴关系。行政机关作为合作的当事人一方，它必须依赖其他主体(组织与公民)和其他社会资源，在此情形下，自上而下的发号施令以及强制的程度将因此而削弱，权力的色彩将越来越淡化，通过提升行政行为的可信赖度与可接受性，使行政相对人信赖政府行为对未来做一个合理的预期，政府的诚信守约，能够避免对行政相对人造成不必要的损失，减少许多潜在的冲突或争讼，使行政决定及时、有效地执行，避免时间与金钱、人力与物力的浪费，以最少的成本获取最佳的行政效益。
5、约束性
对于缔约人而言，契约是双方当事人的法律，必须加以遵守和执行。契约具有法律约束力，这种法律约束力来自于当事人的自愿与同意；契约义务以允诺和同意为前提，它是当事人自己自愿施加的一种“锁链”或约束，保证契约权利得以实现、契约义务得以履行。在契约型政府建设中，缔结、履行契约可以将法定的权利与义务通过双方的约定而加以具体化，或者在没有法律规定的情况下约定双方的权利与义务，例如，政府在行政审批制度中对外承诺“超时默认”、首问负责制等，在不失去法定义务属性的同时又在两者之间增添了一道约定的义务，使得公民的权利可受到法定和约定义务的双重保护。
构建契约型政府的法治进路
构建契约型政府是一个系统工程，需要在政府理念、基本原则、体制改革等方面进行布局，根据本文提出的契约型政府的理解内涵，契约型政府的实现有赖于观念更新、技术跟进、机制创新再到行政体制的完善这一多重操作性装置以及集成系统构成。
1、构建契约型政府，有赖于契约理念的引入。
行政就是官与民的之间法律关系，这一结构关系，从理论和实践上我们至少可以发现两种关系的存在，一为压制性的官民关系，一为契约性的官民关系。前一种表现为命令与服从的垂直性关系，以官为本位的，后一种表现为一方与另一方的共谋与协商平行性的关系，根本关系上是一种服务关系，因此现代行政，不是压制行政、强权行政，而是合作行政、服务行政。不仅公民的权利维护依赖于行政，行政更依赖于公民的从智力、财力、以及行动的支持。政府与公民既是各自独立又相互依赖的合作伙伴关系，是朋友而不是敌人。因此，行政的效果取决于行政主体与行政相对人的关系，它有赖于行政相对人的合作与支持。同时，行政的宗旨就是服务于民、服务于公益。行政机关应是人民的服务者，它应摆正自己的位置与角色，服务于民，而不能凭借权力压制甚至掠夺被管理者。因此，解释现代行政观念的最好的注脚，就是契约理念，契约理念中的平等观念、权利观念、自愿观念、义务责任观念、诚实信用观念以及法律约束观念等，闪烁着行政法的人文精神的魅力，可以拓宽我们的政府法治的视野与思路，这一理念将引发法律制度和观念的变革。
2、构建契约型政府，有赖于政府信息公开等技术性手段跟进。
在行政关系中，行政主体与行政相对人之间的关系，不是那种“一锤子”的买卖，而是一种长期性的关系，双方可通过契约建立更加牢固、稳定与持久的关系，维护这种关系的必不可缺少的技术性手段是政府信息的公开，从宪政的角度来看，宪法赋予公民的知情权，从契约行政的角度来看，追求各方利益的作出判断的依据是信息，政府作为社会的治理者，在行政过程中，制作、搜集、存储了大量的信息，基本涉及社会生活的方方面面，与人民生产、生活息息相关，而且数量巨大，可以说政府是当下社会生活中最为重要的信息源，只有公开政府信息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要，信息技术的发展提供了较为便利、廉价的手段，应用电子政务，提供内容全面和更新及时的政府信息，一方面使政府职能行使更加透明，服务意识进一步提高，行政效率进一步改善，使公众与政府间不间断的相互沟通、相互交流提供技术性操作；另一方面为公众提供的快捷、及时、可靠的信息，公众的参与性和主动性将大大提高，政府的民主管理方式也将逐步改善和提高，降低行政管理成本，推动社会有序发展。
3、构建契约型政府，有赖于行政多样化、民主化机制的创新。
在行政法治中引入契约，不是否定行政权力，而是意在弥补行政 权力的缺陷，丰富行政手段与方式的多样化、民主化，从而更加有效地实现行政职能。有效的行政管理，取决于权力手段与非权力手段二者的有机结合，刚性的手段(强制性)与柔性的(非强制性)并重。例如，在行政执法中遵守程序，尊重行政相对人的权利，得到配合而降低对抗、在发展经济过程中问计于民鼓励公民参与而体现以人为本、在行政争议中允许“和解”而息讼等，必须在这些涉及公民切身利益的立法活动、社会政策以及方针、对策、措施的制定当中设计正当的机制，例如决策、审批等活动中采取听证的办法，以便于公民有效参与和监督制约。因为任何一个社会主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题，它们必须彼此依赖，参与者都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会，表达各种不同的利益、立场和价值，才能使决策过程中的社会知识最大化，解决公共利益和公共原则的形成和认同，而后将这些利益要求反映到法规以及政策当中去，在实现共同目标的过程中实现各自的目的，这样的决策更科学、更合理、更民主。
4、构建契约型政府，有赖于行政体制改革进一步深化。
契约型政府构建重点在观念更新、技术手段跟进、机制创新，也要注意矫枉过正，例如借“契约”规避法律；通过合谋可能侵害社会公共或者第三人利益，所以必须及时对实现契约化政府的做法与经验及时总结与评估，适时的对以上的操作性装置规范化、制度化、法制化，以有利于巩固行政管理体制改革成果，深化改革行政管理方式，由管制型向契约型的服务与合作关系转变；淡化行政活动的强制性和权力色彩，转变为突出民主、沟通的行政契约新理念；行政决策和行政执法应以相对人更易接受的方式实施，运用财政、奖励、指导和合同等多种手段解决执法问题，从而提高行政效率，减少决策和执法方式不当而带来的社会负面影响，为公众带来以遵守“契约”为目的，以协商为方式，追求双赢的效果的新型、契约型政府形象。