城镇体系规划

城镇体系规划(Urban System Planning)

　　城镇体系规划是中华人民共和国城乡规划的一种重要形式，它旨在对一个特定的区域内合理进行城市的布局，合理配置区域基础设施，改善区域环境，确定不同层级城市的地位、性质和作用，协调城市之间的关系，以促进区域的合理发展。

　　城镇体系规划分为全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、市域(镇域)城镇体系规划以及县域城镇体系规划。城镇体系规划是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。它将为政府进行区域性的规划协调提供科学的、行之有效的依据，包括：确定区域城镇发展战略，合理布局区域基础设施和大型公共服务设施，明确需要保护和控制的区域，找出引导区域城镇发展的各项政策和措施。国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

　　1.区域整体发展的原则

　　将整个区域内的城乡作一个相互依赖和制约 存的有机整体，宏观大环境中把握各自的优势，并且相互弥补，共同促进，增进地区繁荣。

　　2.资源共享原则

　　城镇体系内的各个单元城镇如果没有统一的城镇体系规划，会从追求各自的发展利益出发，为夺取某种主要产品的区域性市场竞争申占得优势而不借花费巨大的资金投人，争相建设更大规模、更高规格的市场，如抢建服装市场、农副产品市场、建筑装饰材料市场、汽车城、家电中心等，互相攀比，这种无序竞争“小而齐”的建设难以形成凝聚优势，只能是两败俱伤，因此很有必要根据各自的资源分区位优势进行统筹规划。

　　3.人口规模同用地规模合理的原则

　　城镇体系规划中心人口在空间地域上的分布不以人的意志为转移，而受市场经济调控的影响，有其内在的规律．城镇化与非农业化的矛盾较为突出，我国农村的人口城镇化严重滞后于产业结构非农化已是一个不争的事实，而这种滞后的一个重要原因是大量“非完全集聚”人口的存在，“非完全集聚”人口主要指工作在城镇而生活在农村的摆动人口，即通常所谓“离土不离乡”的那部分人口．另一方面，城区常住人口的城长在很大程度上是由于城区行政地域的扩大，“户籍制度”的改革吸收了大量潜在的可向城镇集聚的人口，国务院2001年批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理．《意见》指出，对县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿输城镇常住户口．已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口，因此在城镇体系规划中，应充分论证各个城镇的辐射力与吸引力，确定合理的人口规模与用地规模。

　　4.可持续发展原则

　　城镇发展中存在的诸多问题，如超强开发，建筑密度过多，环境质量下降，城市新区开发随意性大，造成土地浪费等现象都是没有坚持可持续发展原则造成的后果，新世纪城镇体系规划不应该再单纯注重城镇经济发展，而需要综合考虑生态的保护，由单纯追求经济发展的单目标模式向经济、社会和资源环境协调发展的多目标模式转变，使社会、经济和生态环境的协调高度统一。

　　城镇体系规划的作用体现在以下方面：

　　(1)揉合城市规划各环节的协调。城镇体系规划是城市规划的一个重要组成部分．由于体制的影响，长期以来各级政府的投资成为区域开发资本的主要来源．因此，规划比较注重如何落实计划所确定的建设项目，对发展所包涵的其它更广泛的内容研究得不充分，对协调的重要性认识不足．新时期城镇体系规划编制应注重城市各环节的协调．城镇体系规划就政府行为而言，是在多个发展上相互影响密切的行政单元间通过制定共同的城镇协调发展目标、发展政策和发展公约，实现协调发展的过程．从组织形式上讲，这种协调可以是由上而下的，也可以‘是由下而上的，但本质特征都是协调各城镇间发展关系；

　　(2)指导一定地域范围内城镇的合理发展，促进城镇的相互分工协作，以形成有机的整体；

　　(3)城镇体系规划是市和县城总体规划不可缺少的部分，是完善和深化城市总体规划的客观要求，具有完善市带县、镇管村行政体制的作用，具有切实保证发挥中心城市的作用，促使城乡协调发展的功能；

　　(4)城镇体系规划修养有承上启下的作用．城镇体系规划一方面要承接上一层次规划的要求，并将其深化与落实，不能成业个孤立的整体，另一方面要有效地指导下一层次规划的编制的依据；

　　(5)解决基础设施的区域共享、跨行政区域的建设等重大问题．协调市县的发展关系，避免无序竞争、重复建设等现象。

　　城镇体系规划是在一个特定的区域范围内，从宏观的角度出发，在分析城镇体系的形成、发展条件和区域发展战略及产业布局的基础上，预测各发展阶段的城镇化水平，规划社会公共服务设施系统和生态环境系统，研究各城镇的人口规模(规模等级结构)、职能演变、空间发展等问题，确定其时序关系和动态空间结构；充分发挥城市和各级城镇在区域中的作用，合理地进行城镇布局；明确不同层次城镇的地位、性质和作用，构成以城市为中心，城乡结合协调发展的区域整体，以实现区域经济、社会、环境的可持续发展。

　　城镇体系规划为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段，其主要任务是：第一，以区域为整体，着重研究如何完善区域经济发展的环境，确定区域城镇发展战略；第二，在维护公开竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序做出安排，协调和控制对区域整体发展不利的开发活动，通过合理、妥善的组织，降低区域开发成本；第三，要适应改革投资体制的需要，引导投资活动符合国家产业政策，保障社会公益性项目的建设，建立合理的产业结构，防止不正当竞争，促进经济社会环境的协调发展。

　　我国城镇体系的研究和城镇体系规划兴起于2O世纪7O年代末，8O年代逐步受到重视而普遍展开。由于当时的体制和经济发展理论和方法的局限性，把城镇体系规划的功能就定位在确定城市的性质和规模。所谓性质就是可以配置何种产业和部门，所谓规模就是可以发展到多大的规模。随着中国经济的繁荣，体制的改革与发展，中国的城镇体系研究和城镇体系规划也应朝着城镇体系规划的根本目的——使国家的资本得到均衡配置的方向改进。

　　2O世纪8O年代初，城镇体系规划以落实国家和地方政府重点建设项目为主要目的；80年代中期以后，随着改革开放力度的加大，市场机制对经济和社会发展作用越来越明显，城镇的发展方向出现了多元化的趋势，城镇体系规划逐渐与城市总体规划结合，承担研究和确定城市性质的重要任务；90年代以来，随着社会经济的发展，促使人们正确地认识城镇与区域发展的客观联系和城镇发展建设的客观条件，城镇体系规划开始显现作用。但城镇体系规划在发展中也出现了一些问题，问题的解决与否直接关系着我国城镇今后的健康发展状况。

　　1.密度大规模小导致积聚效益差和生态问题突出

　　我国城镇密度较大，但规模普遍小，导致集聚效益差，生态问题突出。规模的大小与布局有关，分散的布局使规模过小，阻碍了城市化的健康发展。城镇和产业的分散布局，造成污染源的分散；小规模分散建设，降低了水、土地等资源和区域性基础设施投资的综合效益；小规模的城镇不利于基础设施共享，不利于发展现代服务业。

　　2.城镇常驻人口不稳定不利于城市化进程

　　由于农村富余劳动力尚不能够做到居住和就业相一致，并没有脱离土地真正向城镇转移。城镇常驻人口变动较大，影响着城镇的产业结构和就业结构，影响了城市化的进程和质量。

　　3.城镇建设小而全的模式不利于规模经济的发展

　　现行的“以小城镇为主、劳动力就地转化”的城市化指导方针和倡导农民“离土不离乡”“进厂不进城”，以乡镇企业为主的发展模式，使得各行政区域单元各自为圈，圈内发展趋向小而全。中心城市对区域内外辐射作用不明显，难于形成区域经济规模，这样的规划和实践，势必造成城镇发展存在严重的产业结构雷同，引发低水平恶性竞争，资源浪费加剧，破坏经济秩序等问题。

　　4.城镇基础设施和公共服务设施的建设不协调

　　从城镇基础设施和公共服务设施建设看，城镇体系规划是区域利益、城镇功能和规模的协调规划，对范围内外的城镇功能定位有着宏观调控的作用。目前由于这一规划的缺失或功能作用不到位，致使诸多的城镇发展基本处于自发状态，盲目性较大。城镇之间、城镇与区域基础设施、公共设施之间，不同层次和类别的基础设施和公共设施之间缺少综合协调，各行其是，使基础设施建设和公共设施建设未能起到发挥和引导区域建设的应有作用。

　　5.理论和法规与城镇建设实践的不相适应

　　《城市规划法》和《城镇体系规划编制审批办法》对城镇体系规划的编制审批工作起到了指导和规范作用。但由于法律、规范是在特定的历史阶段和时代背景下制定的，传统的规划理论和方法，属于计划经济体制下的产物，规划内容主要是指令性、刚性和静态的目标和要求，与市场主导下的城镇和产业发展规律不一致。随着市场经济体制的逐步完善和民营经济的快速发展，投资主体趋向市场化、多元化，传统的城镇体系规划理论已很难适应当前的市场经济需要。

　　6.城镇体系规划制定程序亟待调整

　　目前我国开展的城镇体系规划都是“自上而下”的规划，即全国城镇体系规划一省域城镇体系规划一市域城镇体系规划一县域城镇体系规划。这使得在编制城镇体系规划时往往忽视城镇的发展阶段和区域的完整程度，忽视各城镇的发展条件，片面地强调规模和等级结构，把城镇体系规划认为就是规划一个城镇体系，严重影响了国民经济科学合理布局，削弱了经济实力的快速提升，无法作为政府引导和协调区域城镇合理发展的依据。

　　7.城镇体系规划实施的困难

　　城镇体系规划是政府行为，是从整体利益出发协调局部发展。按现行法规、规定看：国家和省域城镇体系规划是基于整体的协调，市域和县域城镇体系规划是基于局部的协凋。城镇体系规划应该超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展。但目前编制的城镇体系规划均受到行政区划的制约，各自为政；同时《城市规划法》对实施城镇体系规划的机制、手段、相关责任，以及城镇体系规划和其他部门规划的相互关系等均没有明确的规定，城市规划行政主管部门对规划的实施难以管理和调控。

　　1.构架城市联合体的新趋势

　　城镇体系规划就是从区域整体利益出发，促使城镇协调有序地发展，从而避免经济快速发展过程中出现的行政壁垒、生态恶化、重复建设等问题。从区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共保、基础设施共建共享的角度出发，突出强凋不同行政区划之间在产业结构分工、基础设施共享、生态环境保护、城镇空间延续等方面的衔接和协调。

　　2.构建统一生产消费地域

　　建立有利于农村劳动力在城镇定居就业的政策，消除生产消费不在同一地域的障碍。提高城镇发展质量，在实现富余劳动力转化和城镇规模发展的同时，提高城市化的综合水平。

　　3.做大城镇规模和走集约化的道路

　　打破传统城镇“小而全”为主的发展模式，明确提出城市化和城镇空间布局规模化、集约化的发展方向和策略。以加快人口和产业向各级城镇的合理集聚为目标，结合各地的具体情况，确定城市化和城镇发展的方针。要高度重视中心城市的优势作用，通过市场力量和政策导向，进一步提升城市功能，增强其对周边区域的辐射和带动作用。

　　4.调整行政区划以协调基础设施建设

　　行政区划造成了城镇条块分割、划地为界的分散格局，致使城镇基础设施不配套、功能不完善。未来的发展，应打破行政区划的束缚，朝着有利于推动城市化进程，有利于实现区域城镇体系的可持续发展的方向，有预见性地撤并乡镇，使乡镇发展按照城镇体系规划，走规模化、集约化、现代化的城市化道路。重点城镇基础设施和服务性设施的规划和建设，也要与前述目标相一致。

　　5.立足全局利益并着眼节约资源

　　在市场经济条件下，编制以竞争为特征的城镇发展规划，更要重视协调解决或避免各城市之间重复建设、特色模糊、结构雷同、低水平竞争的问题。同时，务必从全局利益出发，以参与更大范围的劳动地域分工为目标，以节约国家资源为基本理念，建立动态规划编制机制，适时协调各方利益，争取共赢。

　　6.建立监督管理机构保障规划实施

　　为使规划顺利实施，必须有相应的管理机构，不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策，还要建立监督机构。建立区域协调机制，加强区域间的合作协调，建立城镇体系规划合作机制、协调机构，负责跨行政区域重大项目和基础设施建设、环境保护工作的协调，协商解决发生的重大问题，使编制跨行政区域的规划成为可能，同时，对规划实施进行监督，确保城镇体系规划发挥应有作用。