地方预算管理

　　地方预算管理是指预算职能部门根据特定时期的方针政策及有关法律法规，对预算资金进行的计划、协调、监督活动，使预算资金得以有序、高效运行。

　　根据《预算法》的相关规定，地方预算管理的内涵包括以下三个方面：

　　1．地方预算管理的主体包括各级人民代表大会及其常委会、国务院以及其他地方各级政府以及各级财政部门。其中各级人民代表大会及其常委会主要负责行使地方预算管理的监督职能；国务院以及其他地方各级政府主要负责行使地方预算管理的计划、执行职能；各级财政部门主要负责地方预算的编制和具体组织。

　　2．地方预算管理的对象是预算资金。地方预算管理工作是围绕着预算资金的筹集和使用进行的，但是，对地方预算资金的管理同时也是对地方国家物资的管理，不能仅仅就资金而论资金，而需要积极研究与预算资金运用相关的各种关系，并根据预算管理的目标开展工作。

　　3．地方预算管理的目标是保证预算资金的有序和高效运行。保证预算资金的有序运行是指使预算资金的运行符合经济发展的规律。保证预算资金的高效运行是指在预算资金有限的前提下，使预算资金的分配和使用取得最大的经济效益和社会效益。

　　1．编制前的准备。《预算法》第三十五条规定：“国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。”即由国务院确定下一年经济发展计划，并向省、自治区、直辖市政府下达编制下一年预算草案的指示，提出编制草案的原则和要求。

　　2．地方预算的编制。《预算法》第二十四条规定：“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。”第三十六条规定：“省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。”第三十七条规定：“县、自治县、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”“县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”可见，我国地方预算的编制主要由各级人民政府及其财政部门负责。

　　3．地方预算的审查和批准。《预算法》第三十八条规定：“国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。”第三十九条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。”第四十条规定：“乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。”“县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。”第四十一第九童地方预算管理条规定：“国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第四十条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。”第四十二条规定：“各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。”可见，我国的地方预算的审查和批准由各级人民代表大会及其常委会负责。

　　4．地方预算的执行。《预算法》第九条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”可见，经过各级人民代表大会批准的预算是具有法律效力的。第四十三条规定：“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。”第四十五条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”第四十七条规定：“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。”

　　5．地方预算的调整。所谓地方预算的调整，是指经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。我国《预算法》第五十四条规定：“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。”“县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”第五十八条规定：“地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。”

　　6．地方预算的决算。通过编制地方预算的决算，能够对地方预算执行情况进行总结和分析，为提高今后的地方预算管理水平创造条件。《预算法》第五十九条规定：“决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。”第六十条规定：“编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。”第六十二条规定：“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案、报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。”

　　西方市场经济国家推行预算管理已经有近200年的历史。它们已经摸索出一套适应市场经济要求的管理方法和体系，对我国正在进行的预算管理改革具有重要的借鉴意义。以下从预算管理机构的设置、预算的编制、预算的执行、预算监督四个方面来简单介绍国外地方预算制度的一些做法。

　　1．预算管理机构的设置

　　(1)地方财政预算的编制机构。一般分两种形式：一是特设的专门预算编制机构。如美国设立总统预算管理办公室，独立于财政部之外，直接向总统负责，其主要的职责是编制支出预算。财政部只负责编制收入预算，整个预算的编制工作则交给特设的预算机构。这样的目的是为了保证支出预算和收入预算的客观性，以避免财政部门统编预算时可能带来的问题。另一种是隶属于政府部门的专职预算编制机构。由财政部门负责预算的编制。

　　(2)预算草案的审批机构。实行单一制的国家，可以直接批准预算；实行两院制的国家，下议院在审批预算时比上议院具有更大的权力，拥有预算先议权和最后批准权。在预算的构成上，实行单一制的国家，国家最高权力机关批准中央预算和地方预算；实行联邦制的国家，政府的预算分为联邦、州和地方预算，各级权力机关只负责批准本级政府预算，不审批下级的预算。

　　(3)预算执行机构。包括预算收入、支出和出纳机构。收入执行机构是税务机关；支出执行机构是财政部门指导下的政府预算单位；出纳机构是国库，国库的设置分别是独立国库制和委托国库制。

　　(4)预算监督机构。有三种形式：一是议会直接监督；二是审计部门监督，独立于行政部门之外；三是财政部门监督。

　　2．预算的编制

　　(1)编制期限。国外的预算编制时间普遍较长，一般从年初就开始下一年度的预算编制，到预算得到批准，有近一年的时间。

　　(2)预算收支科目。预算收支科目的细化是预算管理和提高预算透明度的重要基础工作，科目越细，越便于监督。美国的预算支出科目有1300多个，法国预算类科目1100多个。

　　(3)国外通常按照部门编制预算，一个部门的支出反映在一本预算上，有利于财政部门掌握和监督各个部门的预算资金情况。

　　(4)普遍采用零基预算。要求对每一个计划项目作系统的评估和审查，并以其成果绩效以及成本为基础，排列预算支出的优先顺序。

　　(5)普遍采用复式预算。将预算内的全部财政收入和支出按照经济性质进行划分，分别汇集编制成两个或者两个以上的预算。它不仅适应于资金分配格局的变化，而且可以对每一项目进行成本收益的分析和控制，可以反映预算平衡状况和出现赤字的原因。

　　3．预算的执行

　　预算的执行是预算管理的关键，关系到编制的预算能否变成现实。一般地说，各国年度预算经立法机关批准后即具有法律效力，各部门必须严格执行。但是，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收人，使得原来批准的预算发生变更的，必须经过与审批预算相同的程序。同时，国外预算管理资金普遍采用国库单一账户制度。国库集中管理资金集中支付，政府预算审批后，预算单位安排购买商品和劳务后，由银行清算系统从国库单一账户划拨资金。

　　4．预算的监督

　　健全的法律体系是确保预算监督的关键。国外通常从预算的编制、审批、执行到监督的每一个环节都有明确的规定。如，法国规范预算的法律包括《宪法》、《财政法》，每年国会还会通过年度的《预算法案》，以法律的形式对各项支出做出明确的规定，使各个部门的每项预算收支收到法律约束。同时，各国普遍建立专门的监督机构，监督预算的编制和执行。比如，法国建立了财政监察专员制度和财政公共会计制度进行预算监督检查，前者负责对预算支出进行检查监督，后者主要负责执行支付。检查的方法也是多种多样，比如成本收益方法，瑞典的监督重点就是对预算各部委的具体工作成效来监督。