区域间政府合作

　　区域间政府合作是指在经济全球化和区域经济一体化的大背景下，相邻的两个或者两个以上的区域内的政府彼此之间加强合作与建立机制以促进经济交流的便利性和整体解决社会问题的合作模式。

　　詹姆士·H. 米特而曼(Mittelman)曾经对当代的“新区域主义”进行过类型学分析，提出了“宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义”的类型界分。比照这种分类方法，依据区域范围的大小把当代世界的区域政府间合作归结为三大类型:

　　一是超国家的( sup ra2national)宏观区域间政府合作。所谓宏观区域，是指超脱于民族国家而又小于世界的各个大洲结成的地域联合体，像通常所说的“欧盟”、“非洲统一组织”、“亚太经合组织”、“南方共同体市场”、“北美自由贸易区”，等等。这种类型的区域间政府合作，主要是出于政治和经济目的，其最大特点是广泛动员了洲际区域内大部分民族国家，参与宏观区域公共事务的协商治理。在全球化的“广度”和“深度”向纵深发展、洲际区域竞争日益加剧的背景下，超国家的宏观区域间政府合作，是各大洲民族国家特别是那些“弱势”国家结成集体行动，抵御全球化的负面效应和降低竞争风险的重要组织保障。

　　二是毗邻国家间( transnational)的次区域政府合作。次区域，是指跨越若干国家或边境的“经济增长三角”或“次区域经济合作”。在亚洲，近年来主要有东亚地区凸现的“澜沧江—湄公河地区”次区域经济合作、“新—柔—廖”次区域经济合作、“图门江流域”次区域经济合作，以及印、巴、孟等国倡导的南亚次区域经济合作，等等。相比于亚洲，欧洲国家的次区域合作历史较为悠久，积累了不少经验，其中最为知名的是“斯堪的纳维亚区域合作”和“莱茵河上游的区域合作”。前者由斯堪的纳维亚次区域，即北欧五国的丹麦、挪威、瑞典、芬兰、冰岛组成，萌芽于1920—1945年间，正式创始于二战结束后的1953年，其标志是成立了“北欧理事会”( the North2ern Council)这一政府间合作组织。后者由莱茵河上游的跨境三国即瑞士、法国和德国组成，其合作开创的“莱茵河上游创新工程”(Upper Rhine Program of Innovation)模式，已经成为化解区域诉求与民族利益间冲突的有效方式与手段。

　　三是国家内部的( sub—national)微观区域间政府合作。微观区域，是一个国家内部依据不同的标准对区域的细分，比如自然(地理)区域、经济区域、社会区域、行政区域，等等。基于自然区域间的政府合作，主要有流域内政府间合作和政府间关系协调，如中国的黄河、长江和珠江流域治理中的政府合作，美国田纳西河流域管理局( TVA)治下的多元政府间关系等。从经济区域和社会区域角度看，区域一体化下的政府间合作主要是一些跨省(市)的区域经济合作组织，比如中国近年来兴起的“泛珠三角”区域政府合作、“大长三角”区域政府合作、环渤海湾区域政府合作，等等。另外，一些基于跨行政区域的基础设施共建、环保治理、合作供水等，也是国内区域合作的一个新趋势。比如，我国的南水北调工程，粤港、粤澳政府间跨行政区域的合作供水，港、珠、澳大桥建设，等等。

　　就现实而言，上述三大类型的区域间政府合作，有着不同的建构目标、制度安排和运作机制，形成了不少颇具特色的合作模式。笔者认为，当今国内外较为成型的区域间政府合作模式主要有:“区域网络治理”下的欧盟政府间合作模式、“大湄公河”次区域政府合作模式、莱茵河流域治理中的政府合作模式、丹麦与瑞典“两国一制”的“奥瑞桑德”区域合作模式、“一国两制”下的“泛珠三角”区域政府合作模式、市长联席会议的政府合作模式。

　　1.“区域网络治理”下的欧盟政府间合作模式

　　贝娅特·科勒—科赫(Beate Kohler2Koch)认为，当今欧盟已经不完全是多层级治理模式的“三明治”体系，而是一种多层次、组织间网络状治理模式。 她提出，除了传统的“国家主义”、“多元主义”与“和谐主义”的治理模式，“交织主义”即“网络治理”已经成为政府治理的第四种机制，并认为国家主义、多元主义、和谐主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府，而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。归结来看，欧盟这种“区域网络治理”下的政府间合作模式有以下三大显著特色:·

　　一是它奉行超国家间的权力让渡合作机制。这是欧盟区域间政府合作有别于其它所有政府间合作的本质特征。通过对民族国家权力的自愿让渡，欧盟成员国创设了足以支撑政府间合作的“三驾马车”，即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会。这三大机构行使的职能均是超越国家权力的，其通过的决议具有实质上的合法性效力。另外，欧盟针对成员国之间日益严重的区域问题，又在三大机构内部设置了专门的职能机构和顾问机构，包括欧盟委员会内设的第16事务部(D—G16)即“区域政策事务部”、欧盟理事会内设的区域政策委员会，以及欧洲议会内设的区域政策委员会、交通与旅游委员会、环境和公共卫生与消费者保护委员会等。

　　二是形成了纵向上多层次的区域协调机构。它包括超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。在欧盟区域政策制定的过程中，成员国政府居于第二个等级层次，他们一般都拥有自身的一套区域政策，但必须接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。成员国区域政策领域的主要权力由中央当局特别是议会掌握。在国家间或地区间跨境区域的合作方面，欧盟国家已发展出一套成熟的区域协作机制，建立健全了各种跨境合作组织。比如，德国“柏林—布兰登博格首都区域”协调机制，有长效的制度安排作保障。近年来，成员国的地方政府在欧盟系统中的地位和影响出现与日俱增的趋势，地方一级的因素已成为欧盟事务中国家问题的一个重要组成部分，打破了国家在国内事务特别是地区政策上的垄断权，改变了欧盟与国家对话的两层体制，增加了新的对话层次。地方政府参与欧盟区域问题决策的渠道主要有：(1)在地方层次相应设立区域政策机构，如英国在地方政府部下设立区域发展委员会；法国在各大区均设有区域经济委员会，负责制定五年期区域经济发展规划，并对大区行政长官提供技术支持。(2)多数成员国地方政府在欧盟总部布鲁塞尔都设有某种形式的办事处和代表。例如，德国所有的州、法国和西班牙的大多数地区以及英国的大约15个地区、郡和城市都在布鲁塞尔设立了办事处。(3)欧盟的比利时和德国，在部长理事会讨论的问题属于它们的地方政府管辖范围时，就由地方政府的部长出席会议。

　　三是横向上出现了多元的区域协调组织。欧盟横向意义上的区域协调组织名目繁多，在整个区域政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。从一定意义上说，欧洲区域一体化并不主要是一种政府间制定条约的事务，而是一种社会进程。在这些组织群体中，银行(如欧洲投资银行) 、利益团体(如“欧洲”企业家联盟) 、政策联盟、政党(如德国的绿党) 、公共舆论等形成几股重要的力量。

　　2.“大湄公河”次区域政府合作模式

　　目前世界上的次区域政府合作模式较多，本文重点分析大湄公河次区域经济合作(GreatMekong Sub2Region Cooperation，简称GMS) ，它涵盖中国云南省、泰国、老挝、越南的北部地区、缅甸的东部地区。经过十几年的发展探索，大湄公河次区域合作已形成一套较为成熟的组织运作机制，开创了次区域政府合作的新模式:一是亚洲开发银行成为次区域合作的出资方和协调者，负责筹措各类资金和提供各种技术援助。迄今为止，亚行共提供项目贷款14多亿美元，技术援助6000多万美元，涉及交通、能源、电讯、环境、旅游、人力资源开发以及贸易与投资7个合作领域。此外，亚行还利用自身的影响和担保作用，呼吁西方发达国家尤其是私人投资者为这些备选项目提供融资。二是创设了次区域国家“领导人会议”，作为大湄公河次区域经济合作的最高决策机构，该会议每三年召开一次。三是成立了部长级会议，以确保相关的投融资计划与亚行按成员国董事会决定重大投融资事项的体制相衔接，并讨论和决定次区域经济合作的重大问题。部长级会议每年举行一次，下设9个专题论坛和工作组，分别负责交通、电信、能源、环境、人力资源开发、旅游、农业、贸易和投资。大湄公河次区域政府合作模式的鲜明特色是：

　　(1)它是一个市场引导的政府合作。亚行是大湄公河次区域合作的始作俑者和推动者，大湄公河次区域合作的组织运作，首先由亚行论证、酝酿、筹备和提供资金资助，规划合作项目，而后由次区域六国政府紧密合作，组建领导人会议和部长级会议，创立合作的制度平台，确保亚行资金和项目的成功实施。也就是说，在过去十几年的区域合作进程中，亚行借助于于市场的力量大力推动了这个区域的经济一体化过程，而次区域国家政府在其中扮演的更多是支持者和执行者角色。

　　(2)它实现了由“浅表区域一体化”向“深度区域一体化”的治理结构转型。在亚行的极力推动和精心策划下，大湄公河次区域国家自觉达成了集体行动的逻辑，建立健全了诸如领导人会议、部长级会议、湄公河委员会等超国家的组织架构和制度平台，这为合作提供了一套长效的制度安排。尽管这套制度架构和运作机制的合法性和权威性无法与欧盟的相关制度相比拟，但就实际效果而言，它已经摒弃了“浅表区域一体化”时代区域合作的诸多缺失，正在实现向“深度区域一体化”的治理结构转型。

　　(3)它贯彻了比较优势的合作法则。区域合作的经验表明，无论是国家之间或是地区之间的经济合作，参与方比较优势的发挥是决定合作能否可持续发展的关键。如果成员之间不存在优势互补而是处于高度的同质状态，则所谓的“强强联合”或“弱者共同体”只能是理想的一厢情愿。大湄公河次区域经济合作之所以能取得较大成功，根本的原因在于次区域六国能够充分发挥各自的比较优势，实现优势互补。

　　(4)它实行的是项目开发为主导的合作机制。这种合作思路和运作机制较为务实，有利于合作内容的不断深化和合作的可持续发展。最重要的是，它能够对次区域各国经济社会发展起重要推动作用。大湄公河次区域经济合作第十一届部长级会议制定的《大湄公河次区域经济合作未来10年战略框架》，同意优先实施框架内提出的11组旗舰项目，即:南部经济走廊、东西经济走廊、南北经济走廊、电讯骨干网、电力网、便利跨境贸易与投资、私营参与和增强竞争力、人力资源开发、环保战略框架、洪水控制和水资源管理、旅游。

　　3. 莱茵河流域治理中的政府合作模式

　　流域治理中的政府合作模式是当代区域一体化下政府合作的一种重要形式。国际上较为成功的范例是莱茵河治理中的政府合作，因此本文对其作案例介绍。莱茵河是欧洲第三大河，流经瑞士、法国、德国和荷兰等国家，流域范围内还包括奥地利、卢森堡、意大利、列支敦士登和比利时等9个国家，流域面积为185万平方公里。从实际情形来看，欧洲莱茵河流域内的9个国家，经济发展水平很不平衡，同时，莱茵河对各国经济发展所起的作用各不相同。因此可以说，世界上没有其它任何地方比欧洲低地平原国家，更能理解流域整体目标为主的管理必须承担国际性义务的含义。在百多年的探索实践中，欧盟9国形成了一套丰富而又实用的政府间合作流域治理模式。一是成立了“莱茵河保护国际委员会”( IKSR) 。1950年7月，该委员会由荷兰提议，瑞士、法国、卢森堡和德国等参与，在瑞士巴塞尔成立。其初衷旨是全面处理莱茵河流域保护问题并寻求解决方案，初期仅为流域内各国政府和组织提供咨询和建议，后来逐渐发展成为流域有关国家部长参加的国际协调组织。二是签署了具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”。

　　1963年，流域成员国在瑞士首都伯尔尼签署了莱茵河国际委员会的框架性协议，即伯尔尼公约，该公约奠定了莱茵河流域管理国际协调和发展的基础。三是IKSR还设有由政府间组织(如河流委员会、航运委员会等)和非政府组织(如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化工企业、食品企业等)组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。委员会下设许多技术和专业协调工组，如水质工作组、生态工作组、排放标准工作组、洪水工作组、可持续发展规划工作组等。四是签署了一系列流域水环境管理协议。20世纪80年代， IKSR在国际合作共同治理莱茵河流域环境污染和洪水问题方面，签署了一系列协议如控制化学污染公约、控制氯化物污染公约、防治热污染公约、莱茵河2000年行动计划、洪水管理行动计划等。五是规划实施了莱茵河流域可持续发展20年计划。2001年1月，在法国斯特拉斯堡举行的莱茵河流域国家部长会议上，总结了莱茵河流域近50年水环境综合整治的经验， 批准实施以莱茵河未来环境保护政策为核心的“Rhine2020———莱茵河流域可持续发展计划”。

　　4. 丹麦、瑞典两国跨境的“奥瑞桑德区域”政府合作模式

　　“奥瑞桑德区域”(Oresund Region)是丹麦与瑞典两国的跨境区域，从大的方面讲它属于斯堪的纳维亚次区域国家合作的范畴，但由于后者的影响日渐式微，它一跃而被经合组织(OECD)视为“跨境区域合作的佼佼者”(2003) ，由此推动了该区域合作的“第二波”发展。“奥瑞桑德区域”政府合作的愿景和目标是:建成为欧洲最具功能性整合的跨边境大都市区域；取得在经济发展、社会福利和环境可持续能力方面的全面进步；形成核心地区和边缘地区利益共享、平衡发展的多中心发展格局。过去几年，奥瑞桑德区域合作取得重要成就，它使交通和游客流量大增，增进了两国边境大学和医院的紧密合作，引入和创建了很多公司，成为斯堪的纳维亚国家引领全球竞争力和吸引外国投资的领头羊。

　　奥瑞桑德区域合作之所以取得巨大成功，最关键的因素就在于这种合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括两国间、区域主体间和各级政府间层次的区域合作组织体系。一是通过“斯堪的纳维亚国家部长理事会”和“奥瑞桑德发展委员会”，在国家层次加强政治合作；二是由“奥瑞桑德区域委员会”负责区域合作的行政执行工作，以促进经济发展、日常整合和区域联合。该委员会担当三个基本角色，即维持和加强政治对话论坛的角色、跨境利益的集合点角色和提升框架条件和发展潜力的角色。奥瑞桑德区域委员会成员组织共有13个行政单位，包括5个县、3个城市、2个自治市、1个区域市政局、一个地区和一个镇。该委员会的日常运转，主要就是靠13个成员组织的财政支持。同时，斯堪的纳维亚国家部长理事会也在经济上给予一定的经济支助。三是两国的官方机构，如丹麦的经贸部、环境部、大哥本哈根当局与瑞典的外交部、斯堪的纳维亚县政当局平时紧密合作，平等协商，甚至为共同利益和未来发展，达成了新的关税协议，设立了特别的税收办公室。特别值得指出的是，奥瑞桑德区域合作的所有活动，自始至终都是基于地方、区域和国家层次的紧密对话。而这些对话的行动者，包括来自于市场、公民和政府各个层次的合作网络。因此，这种区域政府合作模式，明显烙上了当代公共治理的色彩。

　　从国际上看，类似丹麦与瑞典这种“两国一制”的跨境区域政府合作模式还很多，比如美国与加拿大两国间的“五大湖”跨境区域合作、美国与墨西哥两国间的跨境区域合作，等等。

　　5.“一国两制”下“泛珠三角”区域政府合作模式

　　“一国两制”下的“泛珠三角”区域政府合作，历经了从“小珠三角”区域合作———“大珠三角”区域合作———“泛珠三角”区域合作的历史嬗变。就目前而言，它是新中国成立以来规模最大、范围最广的一次区域政府间合作。与我国历史上或当下国内其它形式的区域政府合作相比，泛珠三角区域政府合作的显著区别就在于，它是“一国两制”下的区域政府间合作，面临不少制度碰撞、制度摩擦乃至制度冲突的问题。但是，经过“9 + 2”政府共同努力， 2004年6月，各方政府共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，这标志着泛珠三角区域合作实现由市场主导的民间合作，向政府主导的公共合作转变。笔者认为，“一国两制”下的泛珠三角区域政府合作之所以能够成功实施，关键就在于它在继承和吸收了“粤港(澳)合作联席会议”的制度精髓基础上，进行了大胆的制度创新，形成了一套崭新的区域公共管理制度框架，这使泛珠三角区域合作走上了制度化和规范化轨道。

　　在实际的运作中，泛珠三角区域政府合作形成了自身的特色:一是创设了区域合作的公共制度平台；二是构建了有效的合作协调机制。从合作的制度平台来看，它包括“泛珠三角区域合作与发展论坛”和“泛珠三角区域经贸合作洽谈会”，二者均由九省(区)人民政府和香港、澳门特别行政区政府共同主办；同时，国家发展和改革委员会、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。按照规定，论坛和洽谈会每年举办一次，按照“共同主办，轮流承办”的原则由“9 + 2”政府轮流承办。泛珠三角区域合作的协调机制，主要由五种具体制度安排构成：(1)行政首长联席会议制度。它由内地省长、自治区主席和港澳特别行政区行政长官组成，每年举行一次会议，研究决定区域合作重大事宜，协调推进区域合作。( 2)行政首长联席会议秘书处。它内设于行政首长联席会议之下，有秘书长1名，常务副秘书长2名，其中1名负责秘书处日常工作，另1名由承办当届“论坛”和“洽谈会”的政府委派。(3)政府秘书长协调制度。它由9省(区)政府秘书长或副秘书长，香港、澳门特别行政区政府相应官员组成。(4)日常工作办公室工作制度。“9 + 2”各成员方设立日常工作办公室，负责区域合作日常工作。9省区的日常工作办公室设在发展改革委(厅) ，香港、澳门特别行政区政府确定相应的部门负责。(5)部门衔接落实制度。主要负责对政府行政首长联席会议决定的与本部门有关的事宜制定互相衔接的具体工作方案、合作协议、专题计划等工作。

　　6.“市长联席会议制度”的政府合作模式

　　市长联席会议制度是城市间区域性政府联合体，旨在突破以行政区划、单一地区或单一城市发展的规划，建立区域内产业分工体系，促进城市间各个要素的融合和城市间市场衔接，推进和加快经济区社会经济的整体发展。它是区域一体化下国内微观区域政府间合作的一种重要模式。目前，我国主要有长三角市长联席会议、珠三角市长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会、武汉经济协作区市长联席会议、长株潭党政领导联席会议、厦泉漳城市联盟市长联席会议、青岛烟台威海三市市长联席会议等七大市长联席会议制度。

　　综合来看，我国的市长联席会议制度有这么几个显著特点:一是联席会坚持从实际出发，建立了多元化的区域合作机制，形成了“政府搭台、市场唱戏、民间共进”的格局。二是普遍签署了《合作框架协议》、《合作宣言》等城市间合作的纲领性文件，成立了城市行政首长(书记)联席会议制度和对口专业部门办事机构，使合作有长效的制度保障。三是合作内容实现了由单一的经济合作向科教、卫生、信息、金融、人才、旅游等全方位合作的转变。四是建立健全了区域公共产品的合作供给机制，推进区域基础设施合理对接和推进环境同治工作。

　　1.区域政府合作必须构建一个统一协调的市场竞争规则

　　区域经济一体化的关键是市场竞争规则的一体化。欧共体创建和欧盟运行的实际经验表明，一个统一的协调的市场竞争规则对建立区域经济一体化的发展机制来说是至关重要的。因此，区域内各政府应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则、公平贸易原则，清理各类法规文件，逐步取消一切妨碍区域市场一体化的制度与政策规定，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，促进市场的发育与完善。

　　2.区域政府合作必须要有跨行政区的制度性的组织协调机构

　　由于我国区域经济一体化是建立跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。

　　3.区域政府合作必须强化对区域内交通、港口、通讯等基础设施的统筹与管理，实现基础设施建设的一体化

　　基础设施的一体化是区域一体化的基本架构，交通、港口、通讯是推进区域一体化的重要基础，也应该是区域整体规划的核心。没有基础设施的一体化，不仅使现有的资源与设施空置与浪费，而且也极大地影响地区间生产要素的自由流动，提高了区域内的交易成本。目前，由于受条块分割体制的影响，跨区域基础设施很难实现“无缝隙”衔接，甚至地区之间竞相追求大而全、小而全，严重影响了区域整体形象，制约了经济效率的提高。

　　4.区域政府间合作必须构建区域经济特色，充分发挥产业竞争力

　　区域整体竞争力归根到底在于产业的竞争力，而产业竞争力的关键在于产业区域特色优势的形成。因此，区域内各地必须从自身的比较优势和竞争力出发，统一制定适合本地区特点的区域产业政策。各地政府要充分尊重企业的意愿，努力为企业的跨地区扩张和竞争创造更为宽松的条件和环境，在竞争中进行产业整合，在竞争中形成合理的产业分工和区域优势。

• 区域主义
• 区域经济一体化