区域性税收优惠

　　区域性税收优惠是指国家法律规定特定地区相对于一般地区在税收上享有的优惠待遇。由于《中华人民共和国企业所得税法》的颁布，对内、外资企业将统一适用所得税税收优惠政策，所以，区域性税收优惠也就成为我国当前税收优惠规定最为集中的一个领域。

　　我国当前区域性税收优惠制度存在的主要问题是导致严重的税负不均，使地区差距日益扩大。我国政府在地区发展战略上，奉行不均衡发展战略．东部沿海地区优先发展．中部地区其次，西部地区排在最后。这种发展战略在改革开放初期有其合理性，能够有效地引导资源的流向．加快资本原始积累的速度，促进社会经济的发展。但在这不均衡发展战略的引导下，我国的地区差距迅速扩大，体现最为明显的是东西部差距。

　　对此，联合国发展计划署在1994年就建议中国“有必要采取措施使差距不要进一步扩大，国家有必要进行干预。保证社会服务更加均等”。在导致地区差距日益扩大的多种因素中，政府倾斜的区域性税收优惠制度无疑是极为重要的一个因素。针对特定地区的税收优惠只能由该地区的市场主体所享有。我国当前的区域性税收优惠主要存在于经济特区、经济技术开发区等东部沿海地区，这导致了东西部地区税负的失衡。这种税收优惠的区域不平等，导致大量外资流向沿海．而国内资金也纷纷前往沿海寻找发展机遇，人才更是大多把首选目标放在东部沿海地区。这样就使中西部的发展缺乏资金、技术和人才，东部沿海地区和中西部地区的经济差距越来越大。

　　对于我国区域性税收优惠制度的完善，应当以税收中性原则作为指导。区域性税收优惠制度的盛行带有浓厚的计划经济色彩，但在目前，我周已经确立了社会主义市场经济体制。市场经济本质上是一种中性化的经济，区域性税收优惠调控作为国家权力在社会经济生活中的延伸，从应然角度来说是在市场经济的观念和制度框架下，应市场运行的需要而产生并存在的。区域性税收优惠调控应绝对尊重市场经济的客观规锋及客观要求，同样，区域性税收优惠调控法律制度也应服从于市场经济对国家调控权限制的价值取向。税收中性作为市场经济中性化理念在税收经济活动领域的体现，同样也是区域性税收优惠调控据以产生和存在的基础。区域性税收优惠调控必须严格遵循税收中性理念，并在其引导、规范、制约下对经济活动进行干预。

　　市场经济体制的精神为私法自治。我国当前的区域性税收优惠政策过分地倾向于东部沿海地区．人为地引导资源流向东部沿海．对资源配置造成了极大的影响，亦即扭曲了市场的资源配置作用，影响了市场机制作用的有效发挥，不符合税收中性原则。此外，市场经济的基本品性是自由。税收法律制度是保证各市场主体进行平等竞争的最重要的外部条件．在税收法律制度建设中．应对市场主体一视同仁，反对歧视性的待遇，为不同区域的经济主体提供平等的竞争环境和机会，奉行税收中性原则。当前的区域性税收优惠政策不利于维护中西部地区企业的公平竞争地位，使东部沿海地区企业享有更多的税收优惠，在市场竞争中拥有绝对的竞争优势。因此，从构建一个公平的市场竞争环境角度出发，应当以税收中性原则的基本精神为指导，对区域性税收优惠制度加以调整。

　　(1)适时调整区域性税收优惠制度的重心

　　在市场经济体制下，税收调控功能的发挥必须以税收中性原则为上限，以弥补市场不足为其下限，政府应当在这一区间内不断调整税收杠杆的支点，防止调控不足或调控过头”。国家制定区域性税收优惠政策的出发点原本是为了弥补市场的不足，加快资本原始积累的速度，如今这一政策在东部地区已经初见成效。但市场自身不能自动有效地缩小地区经济差距、促进区域经济协调发展。当前政府应当适时地调整其区域性税收优惠制度的重心，但重心转移也是有限度的。只能在中西部适度地实施区域性税收优惠政策，以免突破税收中性原则之上限。而且这一转变的过程只能是—个“渐进”的过程，而不能是“突变”，以免对东部地区造成较大的冲击。

　　中国东部沿海大部分地区，与开发初期相比其投资环境、基础设施、城市整体经济发展水平都发生了根本性的变化．远远超过了国内其它地区。区域性优惠已从过去的投资补偿改变为额外收益。继续保留对该地区的优惠，只能导致愈益严重的不公平竞争。因此，建议有计划地调整以东南沿海为重心的区域税收优惠模式，而加大对经济相对落后的中西部地区的税收支持力度，以实现区域经济的协调发展。这应当是当前我国区域性税收优惠制度完善的一个总体性指导理念。

　　(2)适时清理、取消对东部地区的区域性税收优惠

　　东部沿海地区是我国经济发展的中心和最有活力的地区。经过20多年的快速发展．东部地区已经具备了自我积累、自我发展和自我扩张的基础和能力。其经济的发展面临着依靠科技进步和创新以产业结构优化升级来增强其竞争力的现实需要，而区域性税性税收优惠的实行显然在这方面起不到相应的激励作用。继续维持这种税收优惠格局反而会在一定程度上抵消中西部地区税收优惠作用的发挥，国家也难以支撑全面优惠的巨额财政支出，全面支持的效率是低下的。因此，应当对东部的区域性税收优惠适时地作出调整。

　　(3)适时制定与中西部地区相适应的区域性税收优惠

　　适时制定与中西部地区相适应的区域性税收优惠政策，要注意三点：把握适度性、体现特色性、手段多样性。

　　1.所谓把握适度性：就是说在首重公平价值的税法中，这种“税收特权”的运用无疑需要多加以衡量。依据税收中性原则，区域性税收优惠不应当过分超越税收中性原则的限定，尽量避免影响市场机制作用的有效发挥，因此要谨慎地运用区域性税收优惠措施。从各国协调区域经济均衡发展的实践来看，通常运用包括转移支付、投资补给等直接的财政手段，都已经被证明是负面影响较小而行之有效的措施，这些应当成为促进我国区域经济协调发展的主要手段。而区域性税收优惠政策只能是作为一种辅助手段，其范围和力度都应当加以限制，要把握适度性。

　　2.所谓体现特色性：就是说在设定新的面向中西地区的区域性税收优惠政策时，应当要根据中西部地区的特殊性而“量体裁衣”，体现特色。中西部地区最大的优势在于自然资源丰富，特是矿产、水利等在全国具有举足轻重的地位，制定促进中西发展的区域性税收优惠政策，应当要有利于西部资源优势的发挥，鼓励资源的合理开发和综合利用，这应当成为中西区域性税收优惠政策所鼓励的重心。面向中西部地区的区域性税收优惠政策的重点应当适当集中。比如，为促进西部地区发挥资源优势，尽快形成以能源、原材料加工等产业为主的主导产业，可以在税收优惠政策上对此类产业给予倾斜，将产业性优惠政策与区域性优惠政策有机结合。

　　3.所谓手段多样性：就是说中西地区的区域性税收优惠政策必须灵活地运用多种手段。由于直接减免税收的直接税收优惠手段不仅其规模、作用都因我国目前税负总体水平较低和税收占GDP的比重较低状况而受到较大制约，更重要的是，直接减免税收的优惠方式尚未能保证促进企业按税收优惠的鼓励方向增加资本投入。与此相反，间接优惠方式更有利于刺激企业投资，提高企业将税收优惠所得直接转化为企业经营要素的转化率，达到直接促进企业按鼓励方向增加经营投资，促进经济发展的效果。目前，中西部地区大量的国有企业改造、基础设施建设、能源开发等都具有工程投资大、周期长、收益不太确定的特点，间接税收优惠方式对它们更具有引导作用。因此，应该积极运用诸如加速折旧、亏损结转、投资税收抵免等多种间接优惠方式。形成直接优惠方式与间接优惠方式相结合，以间接方式为主的优惠格局。