区域公共管理

区域公共管理(Regional Public Management)

　　区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：(1)区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；(2)目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；(3)区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；(4)对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

　　行政区行政作为政府空间治理的一种主导形态，是历史发展和社会生态演进到一定阶段的产物，或者可以说是人类社会行政区划史的伴生物。因此，只要民族国家没有消亡，民族国家内部行政区域的划分就依然存在，作为“科层制”的空间实现形式的行政区行政就将永远存在，而且也将继续是社会公共事务治理的主导制度安排。然而，从上文概括的行政区行政的总体特征的五个方面来看，它也存在诸多不合时宜甚至致命的缺失，比如僵化的行政区划管理导向、单一的治理主体、“金字塔”式的权力结构等等。特别是在人类迈入!" 世纪后，世界全面过渡到一个“复杂性社会”(后工业社会、后现代社会、知识社会、信息社会、流动性社会、第三次浪潮、失控的世界等诸多称谓的统称)。在“复杂性社会”格局下，公共行政或公共管理面对的是一种全新的行政生态环境。各种纷繁芜杂的动因交织在一起，使民族国家或地方政府诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务，变得越来越“外溢化”和无界化，跨国或跨行政区划的“区域公共问题”日益凸显起来。区域公共问题的大量兴起，对基于行政区划刚性约束的行政区行政提出了严峻的挑战，它要求建构一种既区别于传统范式、又补助于行政区行政模式的新的政府治理形态，进而催生了区域公共管理这种崭新的治理制度安排。

　　区域公共管理是现代公共管理的主流理念、基础理论和一般方法在区域科学研究中的具体运用。它突破了以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，成为“复杂性社会”下区域公共问题治理的基本框架。现代区域公共管理，有着鲜明的时代特色。关于传统的行政区行政与现代的区域公共管理之比较，参看表。

　　在政府治理的社会背景上，区域公共管理是开放社会和信息社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要。因为在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。区域性和区域化的“深度”和“广度”得到前所未有的增强。

　　在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现了社会公共事务的分层和细分治理。在社会公共事务治理的主体上，区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门；涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织，形成区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。

　　在公共权力的运行向度上，区域公共管理依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于它是建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。在公共事务的治理机制上，区域公共管理观认为，治理纷繁芜杂的公共事务尤其是区域性公共事务，没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制机制面对区域公共问题的挑战，已经显得力不从心，因此，针对不同层次、不同类型的区域公共问题，必须借助于科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理。合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢成为这种混合治理机制的基本精髓。