公共价值管理

公共价值管理(Public Value Management)：一个新的公共行政学范式

　　公共价值管理将公共事务作为一个系统看待，公共事务涉及的所有人员都是这个系统中的“股东”，应共同思考如何提高公共服务质量，及创造公共价值。通过这种方式，公共价值管理理论重新定位了民主与效率的关系，并为提高施政质量提供了一个新视角。

　　公共价值管理建立在两个背景之上，一是盛极一时的新公共管理理论的式微；二是新公共服务理论的发展。

　　公共价值管理强调在公共领域的治理过程中应该包括两个方面的内容，即在公共价值追求过程中的协商网络和服务递送机制的构建。其具体的理论主张可以从三个方面来展开。

　　创造公共价值

　　公共价值并不是一个公共服务的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，它是一个包括政府官员和相关利益相关者的商议的结果，因此，政府官员和相关利益相关者需要积极地根据社会环境的变迁及时地对公众(或服务使用者)的偏好作出回应，根据对公共价值的理解，有效处理公众最关注的问题，改变组织的职能和行为，从而创造公共价值。

　　拓展公众参与

　　在公共价值管理看来，公众偏好是公共价值的中心，在民主国家中，唯有公众才能决定对他们来说什么是真正具有价值的。因此，随着技术的发展，新的信息和沟通技术给公共部门和公众提供了更加灵活和有吸引力的途径。比如因特网的普及，越来越多国家的政府纷纷采用网络技术，成功拓展了公众表达偏好的渠道。公共价值管理主张在公众与公共部门的互动中公共部门一方面大力拓展公众参与，同时也注意发挥管理者在公众偏好形成过程中的引导作用。

　　建立开放型的、灵活的公共服务获取和递送机制

　　有效的公共管理者需要一个开放的心态来鉴定最好的服务供给者，因而可以通过公开竞争以及与服务的使用者磋商的方式确保达到最好的结果。

　　此外，公共价值管理主张在服务的供给和使用者之间建立一种较为稳固的关系，它们彼此应该视对方为长期的合作伙伴,而不只是狭隘的限于某一个合同，在公共服务的获取和递送机制中应该贯穿公共服务的伦理道德，这种道德的核心是公共服务精神。

　　在公共服务的递送方面，公共价值管理主张建立一个灵活的、学习型的公共服务递送路径。公共管理者必须在持续地对公共服务递送系统进行调节以维持其运转方面扮演积极角色。公共管理者的工作重心应该由服务递送转为系统维持，他们应该不断地问自己，在寻找和创造公共价值时是否遇到更大的挑战，是否实现事先设定的目标，给社会带来利益。

　　关注集体偏好：政府是对公民的集体偏好进行回应,而不仅仅是对“顾客”进行回应；公共价值的创造就是依赖于基于政治协商的、集体性的偏好表达。公共价值管理也认为公民可以被看成股东，即关注自己支付的税赋被如何使用的股东；但公民不仅仅通过投票箱，而且通过真正的参与、咨询和调查等方式来促进他们的税赋得以有效合理地使用。

　　重视政治的作用：把效率、质量、安全和可靠性与问责、集体偏好等因素相结合，这一点表明了政治在公共价值管理范式中的特殊地位，即是贯穿整个管理过程的重要元素。

　　推行网络治理：在网络治理中，技术和关系是两个关键词。先进的信息化技术为网络治理提供了硬件上的可能，比如信息公开机制、电子政务、数字化治理手段和数字民主等。而“成功的关系”则是创造公共价值的重要前提，也是公共价值管理的核心目标。为了构建成功的关系，网络中的不同行动者必须要协作，中央、州、地方机构和社区要延伸出自身边界，与更多的个人、机构、利益相关者接触。与网络治理相对应的是网络化服务供给机制，在公共价值管理时代，要根据创造价值的能力来评估每一个潜在的服务供给者；在某些领域，要综合考虑服务供应者能够获得的不同资源、领导力及其与当地社合作的能力、开放性、创新能力等因素。

　　重新定位民主与效率的关系：公共价值管理重新审视了民主与效率的关系，认为民主和效率是事实上的伙伴关系，无论是分配还是技术上的效率都需要民主的输入，民主嵌入在整个公共价值管理过程之中。公共管理者的一个重要任务就是使公众参与到讨论关于他们偏好的过程中来，并对备选项目进行商议。

　　全面应对效率、责任与公平问题：首先是效率，主张通过持续的检查保证行为符合目标。其次是责任，通过可沟通的目标对责任进行设定与监督。再次是公平，通过发展个人能力实现权利与责任。

　　首先，对公共管理者的影响。

　　与过去相比，现在的公共管理者要扮演的角色是公共价值的追随者和创造者。公共部门管理者可以被理解为一个探索者，他们与公民一起，致力于寻求、确定和创造公共价值：他们不仅要用种种方法为达成授权的目标而工作，还应成为寻求和确定“怎样做才是有价值的”这一问题的先锋：他们不仅要保证与授权环境的一致性，还要成为改变公共部门行事内容和行事方式的创新者。据此看来，公共部门管理者应该是战略家，而不是技工。他们不仅向下看，注意自己行动的有效性和优先顺序，同时也向外看，注意自己正在创造什么。不过这里也相应出现了一种担忧，即如果公共管理者要把更多的精力放在咨询、沟通、深思熟虑，还要定义和表达公共价值，这必然会给他们带来巨大压力和工作量。如果公共管理者无法顺利实现这一转型，公共价值的创造和管理也就无从谈起。

　　其次，对公共行政学的影响。

　　公共管理为全球化语境中如何理解挑战和回应挑战提供了新的视角和方法论。因为它不仅依靠规则或激励因素来驱动公共部门改革，而且倚赖对人性的更丰满、更全面的认识，鼓励人们在相互尊重和分享学习成果的语境中，构建伙伴关系。

　　总而言之，最近这些年来公共管理场域中风雨变幻,而公共价值管理范式则满足了人们对公共行政进行全新描述的需求。通过公共价值的话语体系，能够让人们在争议中得到一个基本框架，这一框架可以将人们对价值、制度、系统和过程的争议放在一起，也可以从不同的分析视角，在公共政策分析、管理学、经济学、政治科学和治理理论中催生出新的洞察力。

　　基于公共价值管理理论的“农转城”户改政策研究——以重庆为例。

　　（一）重庆“农转城”政策的公共价值诉求：根据重庆市政府［2010］78号文件精神，重庆“农转城”的核心内容包括：①充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。②对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出的给予补偿，具体补偿标准和办法由区、县（自治县）人民政府根据重庆市相关政策精神具体制定。③结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，加快城镇化、工业化、城乡一体化进程，促进城乡资源要素的有序流动，实现城乡经济社会协调发展，推动重庆市统筹城乡改革取得实质性突破。

　　（二）重庆“农转城”政策的执行效果及问题分析：执行效果比较理想，这主要体现在两个方面：一是转户数量，二是平稳推进。另外，重庆“农转城”政策的推进没有出现大的社会稳定问题，比如像强制拆迁导致严重后果等负面事件发生。这与该政策一直强调的转户“自愿原则”是分不开的。

　　虽然总体上重庆“农转城”政策执行效果比较理想，但依然存在一些问题，具体而言，主要有以下几个方面。

　　1.政策的严肃性不够。

　　2.个别高校存在“强转”现象。

　　3.转户农民的后续保障存在一定风险。

　　（三）重庆“农转城”政策对户改的启示：基于公共价值管理视角，户改政策应重点关注以下几个方面，以提高政策质量、实现政策目标。

　　1.更加关注集体偏好。以重庆“农转城”政策为例，重庆“农转城”政策的出台及实施过程中，应更广泛地收集分析各方信息，以界定正确的政策问题，从而出台高质量的政策，促进重庆城乡统筹发展。只有通过系统性的信息收集分析，才可能真正找准实现重庆市城乡统筹发展的关键所在，有针对性地制定政策，从而避免政策分析的“第三类错误”，即用正确的方法解决错误的问题。

　　2.疏通公民参与渠道。信息是一种权力，以重庆“农转城”政策为例，重庆“农转城”政策的制定过程应更广泛地引入公民参与，这是主权在民的应然要求。具体方式可以多样化，其中决策者直接接触农民了解农村实际情况和农民真实心态是绝佳方式。

　　3.强化政策网络治理。以重庆“农转城”政策为例，重庆“农转城”政策主要是政府单方面的决策和执行行为，但政策系统事实上又是一个网络系统，需要各种力量参与其中。重庆“农转城”政策的有效执行需要决策者在网络化治理中扮演正确角色，恰当定位。具体而言，重庆市政府的作用是要营造一个好的政策执行环境，而不是直接参与执行，要充分发挥其余政策“股东”的治理作用，掌舵而不是划桨。

　　4.共同创造公共价值。以重庆“农转城”政策为例，重庆“农转城”政策体现了政府对公共价值的诉求，政策出发点没有任何问题，但这种政府单方面决策的思路却存在对公共价值的认识误区。公共价值必须体现公共性。在政府产生之前公共性问题已经产生，政府是体现公共性的一个重要部门，但它只是体现公共性的部门之一。因此，政府不能直接代表公共价值，公共价值是集体协商的结果。就重庆“农转城”政策而言，其政策公共价值应是决策者、执行者、转户对象、其余社会力量协商的结果，即政策的制定必须更充分地征询和采纳民意，才能形成和创造正确的公共价值，从而制定出高质量的“农转城”政策。

　　总的来说，基于公共价值管理理论视角，政府要与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现城市化的良好推进；要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益，从而创造共同的公共价值；要做好社会利益博弈的平衡器，体现政府的“元治理”作用，实现户籍改革的正义与公平。由此可见，重庆“农转城”政策体现了政府对公共价值的诉求。

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