公共产业

公共产业（Public Industry）

　　所谓公共产业是指在城市范围内以核心城市经营主体为主导，以实现城市可持续化发展为目的，为城市的公共设施、公共事业以及公共福利所提供不可或缺的、基础性的公共物品和公共性服务。

　　1．主导性

　　核心城市经营主体的主导性是相对于计划经济时代的政府的垄断性而言的，因为在计划经济时代政府的垄断职能下公共产业就几乎谈不上“产业”二字，但是在城市经营时代到来的今天也讲公共产业概念的主导性也决不是完全抛开政府的主导职能，毕竟主导不等于垄断，城市经营主体是多元化的，同时也只有多元化的城市经营主体的引导和参与才会有公共产业的诞生与形成。公共产业的主导性特征其意义在于能够强调更加科学规范的政府职能和地位，不至于一谈到产业就会让人联想到完全意义的市场操作的误导，有助于公共产业的形成。

　　2．基础性

　　公共产业是城市发展的前提和基础，是城市经济的重要组成部分。从城市的形成到现代城市功能的拓展，公共产业都在起着基础性和先导性作用。因为公共产业为城市生存与发展提供了不可或缺的公共产品与公共服务的经济活动。

　　3、狭义性

　　狭义的公共产业是指公共设施与公共事业所提供的公共物品和公共性服务。

　　4．效益的多元性

　　公共产业拥有经济效益、社会效益、环境效益的多元性特征。

　　(a)公共产业与完全市场经济下的产业相比具有相对的独立性。

　　(b)城市经济生活的正常运行对公共产业有很强的依赖性。

　　(c)政府对公共产业强有力的控制能力。

　　(a)按获得效益的性质分为：

　　经济效益类公共产业。如水电供应、邮政电讯、公共交通、广播电视等。

　　社会效益类公共产业。如防疫站、纪念馆、殡仪馆、养老院、老年活动中心、救灾物资的生产等。

　　环境效益类公共产业。如污水治理、道路绿化、点亮工程、低洼改造等。

　　混合效益类公共产业。如园林、公厕、公园、博物馆、城市地标等。

　　(b)按获取经济效益时间的长短分为：

　　长期经济效益类公共产业。如地铁、公路、水电通信等。

　　短期经济效益类公共产业。主要是指为解决城市发展急需的并能立即获利的公共产业，如各种会议等。

　　(c)按公共产业在城市社会和经济中的地位和作用划分为：

　　基础性公共产业。如道路、桥梁、港口、铁运、航空、公共交通、电力、燃气、市政设施、邮电通讯等。

　　社会性公共产业。如城市地标、地铁、图书馆、歌剧院、纯学术会议、民间文化研究所等。

　　市民性公共产业。如公墓、公园、养老院、公厕等。

　　1．公共产业是现代社会的重要基础

　　当世界经济呈现出全球一体化的发展趋势时，公共产业已经在经济中占了一个可以说是起决定性作用的基础地位。我们可以看到，发达国家之所以为发达国家，就在于它不但有强大的市场产业，而且还具有最大规模和比重的公共产业。以公共消费为特征的公共产业已经成为现代经济社会的根本基础。

　　2．公共产业的规模和水平决定了城市的经济规模和社会发展状态

　　公共物品和公共服务都是现代市场正常运转不可缺少的公共必需品，所有这些公共物品的种类必须齐全和互相配套，其规模和水平基本上反映一座城市的经济规模和社会发展状态，决定其各种产业的外部成本、企事业的投资经营环境和居民的生活环境。

　　3．公共产业从城市的形成到现代城市功能的拓展起着先导的作用

　　城市公共产业涵盖的范围十分广泛，从城市道路、排水、供气、供暖等城市基本需要到公园、公墓、图书馆、歌剧院等社会需要和市民自我实现的需要，所有这些产业构成城市发展的前提和基础，是城市经济的重要组成部分。从城市的形成到现代城市功能的拓展，城市公共产业都在起着先导的作用。

　　4．城市公共产业供给与城市经济发展的关系应是正相关的

　　城市公共产业与城市经济发展之间的相互依存关系是一种客观存在。比如，良好的公共设施能够提高生产率和降低成本，反之会成为制约城市经济发展的障碍。

　　随着现代经济的发展、生产力水平的提高，公共产业的领域在不断地扩大，公共产业的发展状况直接体现了一个城市经营的好坏，所以城市经营必须先要发展好公共产业。因为真正的现代化经济决不可能在短缺的公共产业的基础上正常运行和正常发展。比如教育对人力资本的作用；基础设施对大规模生产的作用；福利设施对社会经济环境的作用和对现代劳动力再生产的作用等，它们都是需要建立在强大完善的公共产业基础上，才能够发挥其本身的职能作用。所以要想迅速发展城市现代经济，就必须先要大力发展公共产业。

　　一、公共产业有很大的利润

　　公共产业实际上有很大的利益，很大的利润。只不过公共产业价值的体现途径是隐性的、潜在的、间接的，并且是通过其它产业才能彰显出来的。它所产生的效益不能直接落实到某一经营者或生产者，也不能用通行于市场经济领域的价值标准来衡量。正是因为如此，城市经营就必须先打开公共产业这个承载城市经济的基础载体，让众多依附于公共产业之上的其它产业迅速发挥其本质功能，协力推动城市经济发展。这就是我们本章之所以要展开阐述的真正原因。

　　二、盈利型公共产业的经营

　　盈利型公共产业是实现社会经济的物质基础条件，虽然它属于公共产业，但使用者都是需要付费的。比如道路、桥梁和高速公路都是通过收取过桥费来实现公共产业经营的目的。这些部门的产业虽然也可以像市场中的其它产业一样来经营，但由于它们本身的特殊性，完全由市场提供就会产生弊病。一是易于被垄断，成为暴利的根源，给人们的经济生活带来不便，反而成为经济发展的障碍；二是如果让其开放参与市场竞争，就会造成重复建设，对整个社会来说，造成浪费；三是政府对其中如铁路运输和航空等的控制与否，往往直接关系到国家安全。

　　因此，盈利型公共产业的经营不论是从投资还是到管理都是国家或地方政府部门严格掌控和亲自主持，通过健全的法规规范来直接经营或管理的，比如杭州湾大桥和港澳珠大桥通过BOT方式的经营就属于此类。

　　这些产业，一般地说，并不绝对排斥私人和社会集团的经营者或经营方式。也不排斥政府和市场共同投资、共同经营，或政府投资建成后交由市场经济主体经营。当然，政府必须对其价格、服务范围和水平做出明确的规范。

　　三、非盈利型公共产业的经营

　　首先，一个城市的非盈利型公共产业发展的好坏，是关系到城市社会稳定和繁荣的关键和基础，是城市政府职能履行好坏的检测标准，是“三个代表”重要思想是否深入贯彻实施的真正体现。一个城市的市民性公共产业发展的好坏，是检测一个城市的基础性公共产业和社会性公共产业的发展水平。因为，非盈利型公共产业是建立在其它两个产业基础上的高级产业，是真正的“人性化产业”。

　　其次，非盈利型公共产业必须走“政府垫底，经营者获利”之路。也就是在城市经营取得相应成功之后，必须大力投入到非盈利型公共产业上并将其做好做全，再将其通过公开招标的方式向社会经营者转移经营权，城市政府只做好监督者即可。也就是前面我们所说的“变形经营”。比如，把养老院、殡仪馆、公园等建好，制定好收费标准、服务准则、违约处罚措施等，确保非盈利型公共产业的经营者适当获利，服务到位。

　　最后，非盈利型公共产业本身就是政府通过严格的规范和有效的管理，着力追求服务于全社会的社会效益，为社会产业创造良好的外部性效益。因此，要想搞好城市公共产业的经营就必须抛弃官商作风，用法律和行政手段维护市场经济和自由竞争，把城市非盈利型公共产业的经营提高到促进城市生产力的迅速发展，保证城市社会的基本的经济生活和政治生活等方面的平等和和谐，这才是经营非盈利型公共产业的终极目的。

　　四、混合型公共产业的经营

　　混合型公共产业是介于盈利型公共产业和非盈利型公共产业之间的公共产业，它的特点在于一方面是追求公共产业的社会效益，另一方面又要在得到基本的经济保障下才可以正常运营。混合型公共产业服务的客体不仅为城市本身，更多的是城市市民。因此，混合型公共产业的经营主体只能是核心城市经营主体，并且是在城市经济发展到一定阶段后才可以着手经营的，否则就容易像前面我们论述的“上海地铁四号线事故”一样犯杀鸡取卵的错误。

　　【1】韩世友.《中国城市经营学》[M] 第二部分 第六章 公共产业与城市经营的关系