预算制衡机制

　　我国预算制衡机制主要是由人大监督、财政监督、审计监督和社会公众监督四部分组成。在这一监督体系中，财政监督与审计监督属于内部监督，人大监督与社会公众监督属于外部监督。从内部监督的财政监督来看，由于自身是预算编制与执行者，再进行监督，显然集运动员与裁判员于一身是不合适的，这造成其进行自我监督的内部动力不足。审计监督由于自身的双重领导体制问题，独立性不强，造成对于政府的预算监督乏力，屡审屡犯的问题时有发生。外部监督应该最为有效，但以人大监督为例，虽然在法律制度架构中，人大具有预算审批的最高决策权，但是由于政府管理中公共预算、民主预算和法治预算观念的相对薄弱，权力机关预决算立法、审查、审议、批准能力还显得不足。从社会公众的监督来看，公民的民主参与意识淡薄、参与动力不足、参与渠道单一，社会公众对于预算监督的参与热情并不高。加之，社会公众对预算编制过程的参与空间极为有限，难以对预算的编制实施影响。

　　政府预算表面看，就是一定时期内政府财政收支计划，但其背后的涵义绝不仅仅是一个计划，它蕴涵了丰富的内容，体现了政治权力架构中的权力角色与制衡关系。预算权是任何一个政府的核心权力、实质性权力，预算监督权也是任何宪政国家议会所重视和把握的权力。从预算的产生来看，预算也不仅仅是政府为了施政所采取的措施与工具，而是长期争夺财政控制权相互斗争的结果。议会发展史告诉我们:议会的控财权是议会与生俱来的权力，掌握了控财权就可以影响和控制政府活动、监督和制约政府的权力，而体现控财权的有效形式就是要求编制政府预算并对其进行审查监督，从而保证政府的施政行为符合公意。纵观发达国家预算监督制度及其发展历程，预算权和预算监督权的设置无不和其政治架构相联系，它们共同的特点就是在预算决策、执行和监督之间建立了相互制约、相互联系而又相互平衡的预算制衡机制，比较典型的如美国的预算审查监督制度。这种制衡机制其具体表现形式是:预算编制、预算执行和预算审查监督相分离，分别由不同的机构承担预算编制、执行、审查批准和对预算执行情况的审计监督职责，不同机构之间相互联系又相互制约，共同促进预算编制科学合理、预算执行严肃有效。我国实行的是不同于“三权分立”的人民代表大会制度，行政机关、司法机关不是由人民直接选举而是由人民代表大会产生，和人民代表大会是一种从属关系。由于这种从属关系，使的人大及其常委会对“一府两院”的监督是单向的，即只有人大及其常委会对“一府两院”的监督而不存在后者对前者的监督，这是我国人民代表大会制度区别与“三权分立”制度的主要特点。发达国家预算制衡机制的产生有其深刻的思想渊源，如主权在民思想、代议制和分权制衡理论等，体现了宪政精神的实质。毫无疑问，我国是一个宪政国家，虽然我国人民代表大会制度没有完全反映分权制衡理论的内容，但从人民代表大会制度设计来看，也体现了分权制衡原则的思想精髓，即对权力的监督和约束，这也是任何一个民主国家的必然要求。因此，建立符合我国国情的预算制衡机制是推进我国民主与法制建设的需要，是依法理财、民主理财、科学理财的现实需要，对于增强预算审查监督实效具有十分重要的意义。而且随着我国行政体制和经济体制改革的不断推进，完善我国预算制衡机制也是有可能的。

　　我国的国体和政体是建立在我国的国情基础之上的，一系列的预算及预算审查监督制度是与我国的政治架构相适应的。目前我国预算制衡机制的现状是:党委进行预算决策，政府编制和执行预算，人大审批监督预算。具体来看，预算的编制、执行和财政监督集于一个部门，财政部门既编制预算，又执行预算，同时还是财政监督的主体。审计部门隶属与政府，承担预算执行情况审计职能。这种制度设计是以满足行政决策和行政行为为前提的，存在一定的弊端。

　　一是将预算编制、执行和财政监督集于一个部门不利于预算的编制和执行。具体表现为:第一，使预算编制不够科学合理。由于预算编制单位属财政内部处室，规格低、人员少、事务多，在编制预算时往往受到各方面利益关系的影响，加之缺乏充足的时间和人力进行深入论证调研，难免使预算编制简单粗浅。第二，容易使预算执行中出现频繁调整预算的行为。由于编制和执行预算同为一个部门，这样就使的预算在执行中科目间的调整和预算的变更等行为变的更为容易。第三，容易使政府制定的行政计划和预算编制相脱节。政府的行政计划是政府在一定时期内施政的纲要，部门编制预算应该以细化了的规划和计划为依据，特别是项目支出预算更是如此。但计划在编制时往往比较笼统，而预算部门也是根据本部门的支出需要上报预算，这样就使财政部门在汇总编制政府预算时和很难和计划相吻合，从而使预算安排和年度计划有时出现两张皮的现象。

　　二是由于审计部门隶属于政府，弱化了审计部门的独立性、公正性和客观性，不利于人大常委会了解预算执行的真实情况，也不利于人大常委会对预算执行情况的监督。

　　三是人大预算审查监督的职能弱化，机构设置不完善，审查力量严重不足，影响了对预算审查监督的效果。

　　重构我国预算制衡机制的总的思路和设想是:将预算编制与预算执行职能相分离，分别由不同的部门承担;将审计部门的预算执行审计职能分离出来，设立人大审计机构或将审计部门改变成为垂直管理部门;进一步强化人大预算审查监督职能，加强人大初审机构和人员建设。

　　一是要将预算编制和财政监督职能从财政部门中划分出来，成立隶属与政府的和财政部门同规格的专门的预算编制机构。

　　该机构负责研究和制定预算政策、分析预算情况、编制政府预算和监督部门预算执行:负责分解政府规划和细化年度计划，并与部门上报的项目相对比，以施政政策、方针和年度计划为标准对部门上报的项目进行筛选，对筛选出的项目组织听证、论证和调查了解，进行可行性分析;负责对部门人员编制、资产配置等情况进行调研，制定合理的公用经费定额标准:在对部门专项项目进行筛选、论证以及在对人员经费、公用经费审查的基础上下达部门预算支出上限，并在此基础上编制政府预算草案。要以批准的政府预算和部门预算为依据，加强对部门预算执行、财务会计制度和财经法规实施的监督检查力度。

　　二是现有财政部门专门负责组织执行预算。

　　财政部门要按批准的年度政府预算组织收入、筹措资金:按计划按预算拨付资金，做好国库资金调度工作;做好上下级之间的结算工作:按财政体制做好资金划分、上解和下拨等工作;接受审计监督。

　　三是改革审计体制，增强审计监督的独立性。

　　目前对审计体制的改革有四种观点，一种是将现行隶属于政府的审计机构改变为隶属于人大;第二种是成立独立于政府和人大之外的审计机构，类似国外的审计法院;第三种是把现在地方审计机构划归中央审计署管辖改变为直管部门:第四种是成立分别隶属与人大和政府的不同的审计机构，人大审计机构专司预算监督，而政府审计机构负责预算执行情况审计之外的事项，如对国有企业的财务审计、离任审计等。很显然，上述几种改革模式不论那一种，都会不同程度地改变现在审计机构依附与政府而独立性不强的局面。但笔者认为:签于审计机构在预算制衡机制中的重要作用，从我国的国情和渐进改革的过程来看，后两种模式更为可行，更符合我国的实际，也是短期应该努力的方向。

　　四是进一步强化人大预算审查监督的职能。

　　首先，要增强人大机构的独立性。人大及其常委会是预算监督制衡中的重要一极，增强人大机构的独立性主要体现在人事和资金两个方面。一方面各级党委应适当扩大人大机关人员编制，赋予人大机关更灵活的用人权，如采用短期聘用、临时聘用、设立顾问等形式使用所需的各种工作人员，如法律、财政预算等方面的专门人才。另一方面要以法定的形式赋予各级人大机关经费定额并保证其合理增长，使人大摆脱在经费使用上受制于政府的尴尬局面。其次，要赋予人民代表大会预算修正权并逐步实施单项表决制和分部门表决制。要在相关法律中明确预算修正案提出、审议、表决的权限和程序，实现对预算内容的实质性审议和修改。再次，改变预算审查报送程序。在预算编好报送政府审查通过后，应先报人大财经委审查后再报同级党委审定，改变预算报党委审定后再报人大审查的做法。最后，要进一步加强人大初审机构和人员建设。要在财经委员会或财经工作委员会内部增设预算审查机构，有条件的可以在人大常委会下设预算工作委员会，适当增加预算审查的专业工作人员。进一步完善预算初审程序，赋予初审机构更多的预算修改权。