社区治理结构

　　社区治理结构是国家和社会组织对社区事务的管理所形成和倚赖的组织形式。

　　从历史上来看，我国城市社区治理体制主要经历了坊厢、里甲等制度。由于城市与乡村联系紧密，城市社区治理结构呈现出一种政府控制的差序格局状态。新中国成立后，我国在城市建立了以“单位制”为主，街居制为辅的城市社区管理体制，整个社区呈现出政府为单一主体的治理结构。

　　单位制对社会的整合是全方位的。从横向整合上来看，政府不仅通过“低工资高就业”的安置方式把几乎所有的城市劳动力整合到了单位体制中，而且通过“统包统配”的方式成功地实现了对城市劳动就业行为的控制和整合。此外，国家建立起来的单位保障和单位福利制度，不仅使职工个人，而且使职工家属也形成为一种与单位之间的高度依附和高度服从的关系，从而形成了单位对社会的超强整合。从纵向整合上来看，党和政府通过编制企事业单位隶属关系网络，下级企事业单位隶属和服从上级企事业单位，而最上级企事业单位又隶属和服从于国家各个部门。总之，此时国家犹如一个巨大的“蜂巢”，将一个个单位吸附于其中，而单位又如“类蜂巢”将一个个社会成员吸附其中，从而形成一个“蜂窝状”社会。单位构成了城市的基本细胞，成为国家对社会进行有效控制和整合的微观基础。

　　当然，单位制对城市社会的整合尽管是全方位的，但并不是万能的。这是因为在城市社会还存在着一些无单位归属的居民。其主要成分是缺乏就业能力的老年妇女、残疾人和其他社会闲散人员。如果就其社会地位而言，他们属于社会边缘人群。对这一部分人群，国家通过以户籍为基础的居民委员会将其整合起来，形成为单位制的补充。

　　单位制存在和运行的条件有二：一是公有制尤其是国家所有制取代其他所有制经济成分，形成独霸天下的格局。公有制单位完全隶属于政府，政府可以利用其对单位资源的掌控并通过单位完成对单位职工整合；二是高度集权的计划经济体制。这一体制使得政府可以直接管理单位的经济和一切社会事务，使单位成为政府的附属和社会整合工具。但是，随着经济、社会的发展与单位体制相伴生的各种弊端日益明显。为割除弊端，中国进行了号称“第二次革命”的改革。改革的首要内容就是所有制结构的调整。从“公有制为主体，非公有制经济是公有制经济必要的有益的补充”到“公有制为主体，其他所有制经济共同发展”政策调整的不断深入，传统公有制独霸天下的格局最终解体。改革不仅冲击着传统的所有制结构，而且也带来了经济管理体制的革新。从“计划调节为主，但要注意市场的辅助调节作用”，到“有计划的商品经济”，再到“建立社会主义市场经济体制”的改革，市场经济正在逐步并将最终取代计划经济体制。这样，单位制存在和运行的两个基本条件在改革政策的荡涤下已不复存在，单位制也随之解体。

　　单位制的解体，也就意味着国家难以继续利用单位完成对社会的超强整合。与所有制结构和经济体制改革相配套的政企分开、政事分开以及单位与社会分离(将原来行政事业和企业单位承担的社会功能从单位中剥离出来，交由社会)，极大地改变着传统的国家微观基础。“单位人”重新回归为“社会人”、“社区人”，社区也重新成为国家进行社会整合的单元。然而，传统居民委员会整合力量配置很弱、整合功能单一的缺陷使其难以完成这一时代使命。由此就需要政府再次改革社会整合制度。这次整合制度改革的对象是城市社区，改革的方式是开展社区建设，改革的内容是重新构建城市社区治理结构，并通过新的社区治理结构进行社会资源的动员与整合。

　　从整个中国社区建设的过程来看，当前我国城市社区治理结构改革有两种基本导向：一是行政导向，即强化基层政府功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合。并形成“新政府社会”。最典型的是20世纪90年代上海提出的“两级政府、三级管理、四级落实”。这一做法为北京、石家庄等地借鉴和引用；二是自治导向，即强化基层社区的功能，主要通过建立社区自治组织进行社会整合，并形成“社区制”社会。最典型的是“沈阳模式”和“江汉模式”。

　　构建和谐社会的各项任务都需要在社区层面落实，而社区治理结构又是社区建设的核心和关键。因此，加强以完善社区治理结构为重点的社区建设任务十分紧迫。

　　经济转轨、社会转型要求强化社区功能。当前，随着我国从计划经济向社会主义市场经济转变，从传统单一公有制经济向以公有制为主体的多种所有制并存转变，从根本上瓦解了企事业单位尤其是企业作为社会管理服务之基本主体存在的条件。单位体制的衰落促使“单位人”向“社会人”转变，这就要求城市社区组织代替“单位”充当城市基层社会管理与服务的基本主体的角色。伴随着市场经济的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化，游离于单位以外的居民显著增多，客观上要求城市社区进一步发挥管理、服务功能。同时，快速工业化、城镇化给我国城市基层社区带来了一系列新任务、新挑战，从而要求全方位强化社区功能。

　　政府职能转变对完善社区治理结构提出更高要求。通过政府在社区建公共服务平台，延伸政府对群众提供公共服务的“手臂”，有利于满足人民群众日益增长的公共服务需求，有利于保持党、政府同人民群众的紧密联系。将政府的一部分公共服务职能通过购买服务等方式，转移给社会中介组织，由社会中介组织直接面向社区居民开展服务，既有利于政府职能的转变，也有利于培养和壮大社会组织，共同参与社会治理。这样，对完善社区治理结构提出了更高的要求。

　　社会自治需要一个完善的社区治理结构。党的十七大报告指出，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。基层民主政治建设要求实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。充分发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，是发达国家社会建设的普遍经验，也是我国加强社会建设的重要内容。因此，增强社会自治功能，迫切需要一个完善的社区治理结构。

　　社区是社会的细胞，构建和谐社会，关键是要构建和谐社区，协调和均衡社区的各种利益关系。那么，和谐社区该如何构建，关键还是一个治理结构问题。一个健康的、成熟的和谐社区，应该是社区与政府、社区与社会、社区与企业处于良性互动和协调发展的社区。因此，和谐社会社区治理结构的构成要素至少应该包含政府、社会、企业三个基本要素。

　　1、和谐社会社区治理结构中的政府

　　中国是一个后发外生型现代化国家，走的是赶超型的发展道路，政府对社会资源的动员与整合能力对中国的发展至关重要。当政府再也无法通过其控制的“单位”对社会进行超强动员和整合以后，政府应及时转移阵地，强化其在社区的动员与整合能力。

　　在现代民主社会，过去的命令-服从的动员与整合方式显然是不利于社会的和谐的。在和谐社会中，政府应当不断提升其治理社会的能力。影响政府治理能力的因素主要是政府的治理理念、治理体制和治理方式。因此，在和谐社会中，政府必须及时更新社区治理理念、革新社区治理体制和创新社区治理方式。

　　(1)更新治理理念

　　政府社区治理能力能否提升首先是一个理念问题，政府在社区治理过程中首先要做的事就是要更新其治理理念。具体而言，就是要求政府在社区治理过程中切实从思想上认识到以下几点：一是政府权威的保持和合法性的获得不是靠暴力机器的统治，而是靠社区居民基于与政府的共识而产生的认同感；二是政治信息不应由政府垄断，每个社区居民都有权获得与自己的利益相关的政策信息；三是政府各部门不能利用专业分工或者层级体制推诿或者逃避其在社区治理过程中的责任；四是在社区治理中领导的意志不能取代政策和法律，政策也不能大于法律；五是政府不应漠视社区居民的呼声，而应主动回应社区；六是评判政府各部门及其工作人员的社区工作不应简单地采用功过论，而是应当采用有效论。

　　(2)革新治理体制

　　治理理念的更新可以说是政府社区治理能力提升的前提。不过，真正提升政府治理能力，还是得在治理理念的指导下，从具体的体制入手，进行治理体制的革新。具体而言，就是要求政府从以下几方面入手进行治理体制的改革：一是建立政府主导的多中心社区治理体制；二是建立政府与社区能有效进行信息沟通的平台；三是建立政府社区工作的责任机制；四是建立政府及时回应社区居民的呼声和要求的回应机制、五是建立规范政府社区行为的法律制度；六是建立科学的政府社区治理绩效评估体系。

　　(3)创新治理方式

　　为了使社区治理理念转变为社区治理实践，也为了使革新后的社区治理体制在提升政府社区治理能力上收到事半功倍的效果，政府还有必要进行社区治理方式的创新。具体而言：一是要发展社区电子政务，提高政府在社区的信息化管理水平；二是在政府在中引进企业化的治理方式，实行社区公共产品的供给与生产的分离；三是政府在社区中由“划桨”的治理方式转变为“掌舵”的治理方式。

　　2、和谐社会社区治理结构中的社会

　　社会也是构建和谐社区的一个主体性因素。社会既包括社区社会组织，也包括社区精英和社区普通居民。建设和谐社区，主要还是要增强社会的自我调适能力。社会自我调适能力与两个因素有关：一个是社会的利益格局；一个是社会的自组织形式。基于此，在和谐社区的构建过程中，为了增强社会的自我调适能力，我们可以建立多种利益主体参与社区治理的治理结构和培育公民社会。

　　(1)建立多种利益主体参与社区治理的治理结构

　　要构建和谐社区，关键是协调和均衡社区的各种利益关系，建立多种利益主体参与社区治理的治理结构。这就要求对现有的社区治理结构进行分析，揭示当前社区治理结构的实际状况，探讨其中的规律性，从而使社区治理结构不断接近理想的和谐状态。具体而言：一是要在分析政府与社会关系的基础上，解决有可能出现社会离散、社会疏远、社会失序、社会失控等方面的问题；二是加强社区居民自治组织的社会服务能力，并通过逐步放权的方式培育其它社区社会组织，并使其充分发挥公益作用；三是积极引导社区精英参与社区治理；四是给予社区普通居民充分参与社区治理的平台。通过上述途径构建的社区治理结构，其最终目标是使社区有足够的能力解决社区中的利益矛盾和化解利益冲突，从而使社区达到一种理想的和谐状态。

　　(2)培育公民社会

　　政府与社会互动的状况也是社会和谐程度的一种重要表现形式。随着单位制的解体，政府与社会的互动主要表现为政府与分散的居民互动，这种互动状况不仅增加了政府管理的成本，而且也容易产生政府与居民的矛盾。为了降低管理成本，并让政府与居民之间的关系有个缓冲环节，在城市社区建设过程中，有必要把城市居民组织起来。组织居民的最好方式就是培育公民社会。这就要求政府在社区建设中一是要尊重法律，给企业和居民组建自己的组织的自由和权利；二要转移职能，将社会性事务切实交给社会组织；三是下放权力，让公民社会有发挥其作用的空间；四是转变观念，政府由与社会组织的对立转变为合作，放松对公民社会的管制。通过上述途径培育起来的公民社会，其目标就是要能够把单位制解体后分散的居民组织起来。由于城市公民社会是政府培育的结果，所以公民社会不可能成为西方国家的与社会形成对立的局面。这样，政府就可以通过公民社会的形式，实现政府与社会的良性互动，达到国家与社会的和谐。

　　3、和谐社会社区治理结构中的企业

　　建设和谐社区，同样离不开社区企业。然而，由于社区内的企业绝大多数并非为社区所有，它们只是一种驻社区的单位，一般采用封闭的管理模式与社区隔绝开来。这就要求我们在探索和谐社会的社区治理结构时，能让这些驻社区的企业积极主动地参与社区治理，并与社区保持一种和谐互动关系。此外，现在很多社区有很多物业管理公司，它们也属于企业，在和谐社区治理结构的构建过程中，也要使它们能够与社区保持一种和谐互动关系。