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法定解释性文件

什么是法定解释性文件

　　法定解释性文件是指具有法定解释权的行政机关对行政法规和规章进行解释而形成的其他行政规范性文件。法定解释性文件的主体是行政法规和行政规章的制定主体。因为只有制定主体对行政法规和行政规章所作的解释，才是法定解释，由其制定的法定解释性文件才具有与行政法规和规章相同的效力。因此，制定法定解释性文件的主体只能是制定行政法规和行政规章的行政机关。

法定解释性文件的条件

　　法定解释性文件的合法有效，除应遵守法定程序外，还应符合下列条件：

　　1．解释主体合法

　　行政法定解释性文件的主体是具有法定解释权的行政机关。这就意味着，只有行政机关的法律解释才有可能是行政法定解释性文件，不属于行政机关的国家权力机关、政党组织、其他社会组织和个人对法律规范所作的解释不属于行政法定解释性文件。同时，只有具有法定解释权的行政机关对法律规范进行解释，才能形成行政法定解释性文件；没有法定解释权的行政机关，对法律规范进行解释而形成的行政规范性文件不属于行政法定解释性文件。

　　在《立法法》制定、生效以前，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市人民政府的主管部门具有法律解释权。此后，随着地方组织法的修改，出现了规章的解释权问题。其中，部委规章的解释权一般属于该规章制定主体，如《律师事务所在外国设立分支机构管理办法》第14条规定：“本办法由司法部负责解释”；但个别部委规章规定解释权属于相应的业务主管机构，如《商品流通企业法律顾问工作试行办法》第26条规定：“本办法由国内贸易部政策体制法规司负责解释”。地方政府规章的解释权一般被赋予政府职能部门，如湖北省人民政府在《湖北省气象管理办法》第40条规定：“本办法应用中的问题，由省气象主管机构负责解释”。

　　在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相继生效后，具有法定解释权的行政机关则只有国务院和规章制定主体了。

　　2．解释对象合法

　　在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》生效前，行政法定解释性文件的解释对象是法律、法规和规章，而不是行政规范性文件和政策。例如，根据《海关法行政处罚实施细则》第35条的规定，该实施细则的法定解释机关是海关总署。海关总署根据该规定制定了《关于认定走私行为有关问题的通知》(1988年8月25日颁布)，对于认定不构成犯罪的走私行为是否“以牟利为目的”为必要条件进行了明确解释。该“通知”属于行政法定解释性文件，所解释的对象是行政法规即该实施细则。在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相继生效后，国务院只能对行政法规进行解释，规章制定主体只能解释自己制定的规章。

　　3．解释内容合法

　　在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》生效前，具有法定解释权的行政机关作出法律解释，应当以法律、法规和规章的规定在具体执行中的问题为限。如果在解释时，所解释的内容超出了法律、法规和规章规定的内容，则不属于行政法定解释性文件，而属于行政创制性文件了。例如，《药品管理法》第50条规定：“生产、销售假药的，没收假药和违法所得，处以罚款，……”该条并未规定罚款的额度和对单位直接责任人员的罚款及额度，但在卫生部、财政部和国家工商行政管理局《关于对制售假药、劣药案件经济处罚的通知》中却作了明文规定。该通知的内容已超出了《药品管理法》的规定。因此，尽管卫生部对该法具有法定解释权，但该通知不属于行政法定解释性文件，而属于行政创制性文件。具有法定解释权的行政机关在制定行政法定解释性文件时，在内容上不限于对行政法规范的解释。例如，《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。”

　　如果国家环保局对此作出解释，环保部门对赔偿责任和赔偿金额的确定标准适用《民法通则》的规定，则因该解释而形成的规范性文件仍然是行政法定解释性文件。在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相继生效后，国务院可以就行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的问题进行解释，规章制定主体可以就规章中需要进一步明确具体含义的规定、规章制定后出现新的情况需要明确适用规章依据的问题进行解释。

　　尤其应当强调的是，行政机关在解释法律规范时，应当尊重所解释法律规范的本意和立法目的，不得歪曲和违反，不得任意扩大或缩小法律规范本来的含义。