慈善捐赠资金

　　慈善捐赠资金是指通过慈善捐赠得到的资金。通常是指由慈善组织通过受赠、募捐等方式筹集，由社会各界无偿、自愿、义务捐赠的用于慈善事业的资金。

　　目前我国慈善捐赠资金中政府资助与外国援助占很大比例。慈善捐赠资金是慈善组织开展慈善事业的基础与保障，只有具备充足的慈善捐赠资金，慈善组织才能更好的开展慈善事业。

　　慈善捐赠资金具有两个特点:

　　一是慈善捐赠资金必须是通过慈善捐赠得到的，这种捐赠是捐赠人一种无偿的、自愿的行为；

　　二是慈善捐赠资金只能用于开展慈善事业。慈善捐赠资金从来源上看，主要包括政府资助、企业捐款、个人捐款、外国援助等。

　　我国慈善捐赠资金监管的主体有政府、慈善组织、社会、捐赠人和受益人四大主体。四大主体在慈善捐赠资金监管中的地位是不同的，相对政府、社会、捐赠人和受益人而言，慈善组织对慈善捐赠资金的监管最为重要，处于主导地位。慈善捐赠资金监管的对象是慈善捐赠资金。慈善捐赠资金监管的内容包括慈善捐赠资金的募集、管理与发放。募集是指慈善组织通过动员公民与企业捐赠以及积极争取政府资助、海外援助等方式取得捐赠资金的过程。管理是指为了保证资金的保值、增值，实现捐赠资金的最大效用而进行的降低运作成本、兴办实业、投资低风险项目等一系列活动过程。发放是指慈善组织将募集到的资金按照捐赠人的意愿或者慈善组织主管部门的规划与决定将其给予受益人的过程。监管的目的是确保慈善目的的达成，保障相关主体的合法权益，推动慈善事业的健康、快速发展。

　　一、慈善捐赠资金监管存在的问题

　　1.关于慈善组织对慈善捐赠资金监管的立法不够完善。

　　目前，我国有关慈善组织对慈善捐赠资金监管的法律法规立法层次不高，且缺乏对慈善捐赠资金过程监管的规定。具体体现在：一是尽管我国已经有了规范慈善组织监督慈善捐赠资金的《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金管理条例》等法律法规。但目前只有《公益事业捐赠法》和《红十字会法》两部是由全国人大及常委会颁布的法律，其余关于慈善捐赠资金监管的立法比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等都属于行政法规、部门规章。立法层次不高，导致对慈善捐赠资金的监管力度不够。二是根据《基金会管理条例》的规定，我国对慈善组织的管理实行双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制。这种监管体制过多强调对慈善组织设立过程的监管，忽视了对慈善组织日程活动中资金运作的管理。

　　2.慈善组织内部治理结构缺失、组织管理松散。

　　目前，我国大部分慈善组织内部治理结构设置不合理，缺乏必要的自我监管，造成对慈善捐赠资金的监管不力。具体体现在：

　　一是我国慈善组织机构设置不健全。我围慈善组织机构的设置一般由全国会员代表大会、理事会、执行委员会组成，与相对完善的公司治理结构相比，缺乏监督委员会。因此会出现慈善组织与企业串通，违规筹款，损害国家利益的行为。企业为了规避向国家纳税，利用对慈善组织捐赠可以享受税收优惠的政策采取向慈善组织捐赠，然后再利用不正当手段套取所捐赠资金，慈善组织和企业得到双赢，从而损害国家利益。

　　二是慈善组织内部用人机制不够健全。大多数慈善组织都是由退休官员出任领导或理事会成员，缺乏管理型人才的引进。由于人力资源、管理经验、激励机制等缺乏导致慈善捐赠资金的运作效率不高，尤其是在应急救灾中，容易导致严重的“捐赠堰塞湖”现象。例如在汶川地震中，全国各地的社会捐赠资金和物资蜂拥而至，而四川省红十字会的全职工作人员数量和技术有限，组织协调能力匮乏，自身能力有限，以至于无法及时、有效地处理社会捐赠的款物，特别是物资。

　　三是慈善组织和受益人之间存在信息的不对称，加之慈善组织监管的缺失，往往出现受益人为了得到更大救助，虚报受灾范围以骗取更多捐赠资金等行为。

　　3.慈善组织对于信息公开制度的落实不够彻底。

　　《公益事业捐赠法》第32条明确规定，受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。《基金会管理条例》也有类似规定。但从目前来看，国内慈善组织对信息公开制度的落实不够理想，与国家的有关规定存在一定的差距。问题主要表现在：

　　一是从披露内容上看，信息披露的内容不完整，缺乏对慈善捐赠资金使用的披露。绝大多数慈善组织对慈善捐赠资金的来源公开比较完整、及时，但是对捐赠资金的使用信息披露相对较少，并且披露的内容非常不完整，有些慈善组织只是披露项目竣工的消息，缺乏完整的慈善捐赠资金的使用信息。

　　二是从披露频率上看，大多数慈善组织披露周期较长，网站信息更新非常缓慢且问隔长，无法满足公众了解慈善捐赠资金使用情况的需求。

　　三是从披露渠道上看，披露渠道相对单一。大多数慈善组织只是通过自己的网站公开相关信息，没有很好的借助电视、报纸等新闻媒体进行信息披露。

　　四是从披露信息的价值上看，慈善组织披露的信息有用性不高。各机构披露的捐赠信息大都是接受捐赠资金的流水账，公众无法把握捐赠资金的使用情况。披露捐赠资金使用的信息不仅少，而且是简单的罗烈，抽象、笼统，有用性不高。

　　4.慈善组织缺乏对慈善捐赠资金发放后的有效追踪问效机制。

　　对慈善捐赠资金发放后的追踪问效是能够保证捐赠资金充分落实、真正发挥济贫救灾作用。由于慈善捐赠资金的直接收益多数都表现为集体或组织，比如县级政府、乡级政府、学校等，因此就存在组织或集体贪污慈善捐赠资金的风险。加之慈善组织没有健全的事后追踪问效机制，慈善捐赠资金被贪污、截留现象频频出现。尽管有些慈善组织在职能设置上有关于事后追踪问效的规定，但总体来看还不够健全，存在一定问题，对捐赠资金事后追踪问效的效果不佳。问题主要体现在慈善组织内部没有设立专门的追踪问效职能机构，一般的都是将追踪问效的职能交给财务部门，由于财务部门本身就是负责财务核算的，这样容易造成受益人与财务部门的恶意串通、徇私舞弊行为的发生。

　　二、完善慈善捐赠资金监管的对策

　　1.提高慈善捐赠资金监管的立法层次，加强对慈善捐赠资金过程的监管。

　　主要措施有：

　　一是针对目前捐赠资金监管立法层次较低的现状，有必要制定《慈善组织法》等经全国人大常委会通过并颁布实施的高层次的法律，并将慈善捐赠资金的监管作为一个重要部分写入《慈善组织法》；或者进一步补充与完善《公益事业捐赠法》中有关慈善捐赠资金监管的内容。从而提高对慈善捐赠资金监管的立法层次，强化政府监管的法律效力。

　　二是针对缺少对慈善捐赠资金过程的监管问题，建议修改完善《基金会管理条例》关于对慈善组织“重入口、轻过程”管理机制的规定，创新监管体制、加强对捐赠资金运作过程的监管。我国目前的立法不但限制了小型慈善组织的进入，更为严重的是忽视了对慈善组织活动中最重要的资金运作过程的监督与管理。

　　因此，应该对《基金会管理条例》中的有关规定进行修改，建立新的监管机制。比如规定政府组建专门的监管部门，针对资金运作过程中出现的资金流失、不合理投资、贪污、非法挪用等问题，通过定期审查慈善组织的财务报表、实地调查资金发放落实情况等方式加以监管。

　　2，完善慈善组织内部治理结构。

　　主要措施有：

　　一是将较为成熟的公司治理结构引入慈善组织。严格划分慈善组织内部的决策权、执行权、监督权，赋予各种权利相互独立的权利与责任，实现“三权分立”；注重决策权、执行权、监督权在组织监管中的协调配合，最终建立一种“三权”相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这样能够有效避免慈善组织在资金运作过程中由于权责脱节、决策失误、执行不力、监督缺位等原因造成的捐赠资金流失或资金落实不到位等问题的出现。

　　二是建立健全有效的慈善组织治理机制。在慈善组织内部引入并严格落实用人机制、激励机制、监督机制等先进的管理机制，提升员工工作积极性与竞争意识、加强员工综合素质的培养、提高慈善组织的工作效率与透明度，从而保证捐赠资金的高效、正常运作；制定全面完善的组织内部治理规则及条例，比如《慈善组织内部监管条例》、《行政负责人工作细则》等，规范组织内部人员的行为，防止以个人利益为目的非法取得、占有捐赠资金等行为的发生，确保捐赠资金的正常运行。

　　三是加强慈善组织对受益人的实地调查，通过多形式、多渠道的充分了解，最大程度消除慈善组织与受益人之间的信息不对称，防止受益人虚报等行为出现，将捐赠资金用到确实需要的地方，提高捐赠资金的利用效率，使慈善组织的作用得到充分发挥。

　　3.完善慈善组织对慈善捐赠资金的信息公开。

　　充分落实信息公开制度，对提高慈善捐赠资金效率，增强慈善组织公信力有重要作用。针对目前我国慈善组织在信息披露工作上存在的问题与不足，慈善组织应该采取相应措施来完善对慈善捐赠资金信息公开制度的落实。结合现存主要问题，应该采取以下措施：

　　一是注重对慈善捐赠资金使用信息的披露，保证披露内容的完整性。在保证对慈善捐赠资金来源信息完整披露的同时，加强对资金使用信息的详细披露，资金使用的详细信息应该包括接受捐赠资金的受益人、资金数额、资金用途、项目建设情况等。

　　二是注重提高信息披露频率，保证信息披露的及时性。对披露的信息要及时，在慈善组织精力允许的情况下，尽可能的增加信息披露频率，保证慈善捐赠资金的来源与使用情况能够及时的向公众披露。

　　三是注重拓宽信息披露渠道，保证信息披露的广泛性。改变现有仅仅依靠慈善组织各自网站披露信息的单一渠道，积极的与网络、电视、报纸、期刊等各种媒体开展合作，设置专栏，拓宽披露渠道，让更多的捐赠人了解捐赠资金的使用情况。四是注重提高披露信息的价值，保证披露信息的有用性。建立完善的财务核算体系，加强对慈善捐赠资金来源及使用情况的整理与统计，而不是简单的罗列，从而提高所披露信息的价值。

　　4.建立完善的慈善组织事后追踪问效机制。

　　在慈善组织内部设立专门的追踪问效机构，加强对慈善捐赠资金发放后使用、落实情况的追踪监察。将追踪问效职能从财务部门彻底分离出来，建立独立的追踪问效部门。将追踪问效机构设立成监督委

　　员会直属部门，与其他监督部门相互平行，独立行使对慈善捐赠资金的事后监督。追踪问效部门主要负责对接受慈善捐赠资金的组织或集体进行财务监督。

　　主要职责包括：

　　一是核实受益组织或集体所接受的慈善捐赠资金总额是否与慈善组织公布的数额一致；

　　二是要求受益组织或集体定期公开并监察捐赠资金的使用情况，包括资金使用去向、用途、数额等。

　　三是将受益组织或集体的违规行为及时上报。

　　独立的追踪问效机制针对性更强，对慈善捐赠资金发放后使用情况的监管更加有效、直接，辅助并强化了慈善组织对慈善捐赠资金的监管。