城市财政管理体制

　　城市财政管理体制是城市经济管理体制的重要组成部分，也是社会主义国家财政管理体制的重要组成部分。它是指在中央和城市之间、地方政府和城市之间和企业、事业单位之间，划分财政管理权限和责任以及财政预算收支范围的制度。

　　城市财政管理体制作为城市财政管理的基本制度，是国家用以确定和调整城市政府在财政方面的责、权、利关系和求得城市领域的矛盾得到合理解决的一个重要保证。它的实质是城市财政权限的划分问题。城市财政管理权限划分合理，就能促进城市经济的发展和各项公共事业的顺利进行。在我国社会主义条件下，中央和城市以及城市各级财政之间的资金分配关系，在根本利益上是一致的。城市必须服从中央，下级必须服从上级，以保证中央的统一领导和全国范围的整体利益。城市财政分配和城市财政收支平衡以及财政杠杆作用的发挥，都是由城市财政部门按国家财政政策和制度进行的。为了发挥城市的积极性和主动性，很好地完成城市财政工作任务，让城市政府办更多的事，并且把事办好，就要照顾城市政府的物质利益，给城市财政以更多财政管理权限和应有的财政资金。

　　城市财政管理体制是人们根据对城市客观经济规律和城市的政治经济形势以及城市财政和城市经济的关系具体制定的，是组织城市财政分配活动，处理财政分配关系的基本管理制度，是城市经济管理的一种重要手段。因此，城市财政管理体制本身并不是分配关系的构成部分，而是属于上层建筑的范畴。正确认识城市财政管理体制的上层建筑属性，可以使我们认识城市财政管理体翩必须适应城市经济的发展和各项公共事业的开展，按照城市经济的客观规律进行改革。

　　城市财政管理体制的基本任务，在于适应国家政治经济管理职能，通过贯彻执行国家有关财政方针政策和规章制度，及时地确立和调整有关方面在财政资金分配和使用管理中的责、权、利关系，最大限度地调动各方面的积极因素，筹集国家财政收入，厉行节约，增收节支，力争财政收支平衡。通过财政分配杠杆，促进城市经济的发展和社会公共事业的顺利进行。因此，城市财政管理体制是国家用以处理财政过程中矛盾的一个重要手段和主要形式，也是处理生产关系和生产力、上层建筑与经济基础之闻的社会基本矛盾的一项基本制度，是为调整和完善财政分配关系服务的。城市财政管理体制是一个内容广泛的体系，它包括预算、税收、财务等范畴的管理体制，用以处理国家同城市有关方面的财政管理权限，协调城市财政同有关方面的分配关系、包括中央、省与城市之间以及城市财政部门与企业之间和城市管理体系中各环节之间的分配关系。

　　1.实行财政分级苍理是现代国家财政管理体制的共同形式。现代国家中,凡有一级政府,就相应建立一级财政。这样不仅能保证各级政权在行使其职能时具备必不可少的资金,而且还出于发挥财政功能的需要,有些财政功能必须在集中水平上行使,而另一些则只有分权行使才能取得较高的效益。西方国家中,无论是联邦制国家还是单一制国家,无论是三级政权还是两级政权,均实行财政的分级管理体制。尽管城市财政在各国的财政休制中所处的级次不尽相同。我国同样也实行中央与地方两级财政管理体制。

　　2.在中央与城市的财政关系上,既有中央的高度集中,又有地方的高度自治是现代国家财政体制的总趋势。从历史上看,西方各国地方自治势力较强。但随着生产的社会化和科学技术的高度发展,财政体制逐步由分散而集中。到了70年代又有提倡地方自治能力的改革苗头。目前基本上是将收入的大部分集中于中央,然后根据国家需要和各地区情况,再对地方进行分别补助。这是促使地方政府的活动不得脱离中央意图的重要手段。

　　与此同时,地方政府独立的预算系统,独立的税制以及发行地方债券的权力,又使其具有相应的自主权,具备管理的积极性。这就是高度集中与高度自治相结合的财政管理体制。

　　我国建国以来走过的道路正好相反,是从高度集中的统收统支走向逐步分权。特别是经济体制改革以来,基本上是遵循让利分权的思路,使财政集中程度不断下降。全国财政收入占国民收入的比重,由以往的35%下降到1988年的19.2%(按可比口径)。中央财政收入占全国财政收入由以往的60%左右下降到1988年的36.4%。中央感到有必要提高集中程度。而地方仍然感到财力不足,财权有限。如何建立一种中央统一领导下的地方相对独立的分级财政体制,乃是当前财政体制改革面临的难题。

　　3.从财政收支划分上看,我国与西方国家差异较大。分税制作为分级财政体制的收入模式,在世界范围内被广泛采用。分税制的核心问题,一是在不同级次的政府之间合理分配税种,二是在各级政府建立各自独立的完善的税制。其中后者更为重要。城市财政只有具备了独立的税制,才有可能保证稳定的收入来源。再配以上级政府的补助制度,从而实现城市的独立财政。我国各级政府间收入的划分,早在1953年的体制中就已运用了划分税种的办法,1985年的体制则明确称为“划分税种、核定收支、分级包千”。可以说分税制的两大核心问题中,第一条已经做到。至于核心中的第二条,也是更为重要的一条,即分别建立各白独立的税制，我国目前尚未实行,因此我国中央与地方城市的财政收入划分还不是分税制。

　　城市财政支出结构方面的差异,主要由于各国政府职能不同而形成。西方国家的城市地方支出、教育、特别是中小学教育占有相当大的比重。此外是交通运输、住宅与城市维护、服务事业及其设施的建设也占相当比重。西方国家一般认为,对城市的维护和运转给以足够的资金,往往比增加新的投资更为有效和重要。我国的城市财政支出中,除行政管理费和科教文卫事业费外,相当一部分用于经济建设类和各种补贴。用于城市维护的费用远远不能满足城市运行和发展的需要。城市财政支出结构的改革,仰仗于城市政府职能的转换。改变目前城市财政收入不足却要包揽一切的局面,是城市财政休制改革面临的另一主要问题。

　　借鉴外国城市财政管理体制中的优点,促进中国城市财政管理体制的改革和完善,使城市财政真正成为促进城市经济和社会正常运行和不断发展的坚实基础和有力保证。

　　1.明确划分各级政府职能,是建立中央统一领导下的独立城市财政的前提。“统一领导,分级管理”是我国财政管理体制的总原则。建立中央统一领导下的真正独立的城市财政是城市财政体制改革的总目标。城市是市属企业的管理者,其管理积极性的发挥,不仅关系到企业的效益和本城市的发展,也关系到全国财政收入的增长,城市还是各项地方事业的具体承办者,在政治、经济、文化、科技、教育诸方面对周围地区起着领导中心作用。城市建设,包括住宅、文化福利设施、市政工程和民用事业等,不仅是城市自身生产和提高人民活必不可少的,也是发挥城市中心作用必不可少的。给予城市财政管理上自主权,首先必须明确规定各级政府的职能,以便确定其支出范围??一般说来,调整和稳定经济的财政政策的制定,中央和全国预算的立法和编制应由中央政府承担。而提供公共服务和区域性的基础设施建设则应由城市地方政府承担。在这种基本原则下合理分配各级政府职能,才能确定城市的支出范围和收入划分。

　　2.建立适合中国国情的收入划分办法,是实现独立城市财政的保证。分税制是大部分国家实行的收入划分办法,也是我国财政体制改革的总体目标。由于我国目前尚有许多外部条件尚不具备,如税制改革正处于进行之中,格局还没有确定：计划、物资、投资等配套改革也没有完成；企业还没有真正做到自主经营,而且缺乏相应的约束机制；等等,因此分税制的实现并不是一朝一夕的事。并且我国还有许多特殊点,如地区差别悬殊,地方政府参与经济事务等等。因此要建立适合我国国情的分税制。一方面要建立地方税体系,解决目前中央和城市地方政府在收入划分上的互相挤占问题。另一方面要建立多元化的分税办法,以适应我国生产力发展水平不平衡,国民收入和财政收入地区悬殊的状况。同时彻底改变现有的基数核定办法,解决发达城市财政收入额高,上缴任务重,留下的资金不足以进行城市维护的负担不合理现象。城市的国有资产管理体系也应着手建立。因为全国独立核算的全民所有制工业企业的固定资产原值中,约有60%归地方政府所有。建立和健全地方城市的国有资产管理体系是城市财政收入稳定增长的重要保证。

　　3.加强城市财政预算的管理。西方国家对预算立法十分重视,除宪法中规定有关预算的相应条款外,还有独立的预算法和一系列配套的法规。我国目前在这方面还很欠缺。城市的财政部门要加强预算的编制、管理、执行、监督。不仅严肃预算支出的法律性,不乱开口子,也要加强税的征收竹理,清理税收优惠政策。加强税收审计,是西方城市财政管理中可借鉴的地方。如纽约市,每年的公司所得税中约有25%是通过税收审计后增加的。通过对城市财政支出和收入两方面的加强管理,才能保证城市财政的收支平衡。

　　另外,西方国家城市财政的复式预算办法也可借鉴。自30年代以来，大多数西方国家都采用复式预算。70年代后,许多国家中央一级预算采用新型的单式预算,以便对经济进行全面干预。但城市一级仍采用复式预算。美国虽然联邦预算一直是单式,城市则早已采用复式预算。由于城市复式预算建立在按收入性质划分支出用途的基础之上,因此提高了资金透明度。特别是对债务的性质、使用和偿还能力便于分析。我国目前城市财政资金普遍紧张,除了依靠经济发展之外,还要发展城市财政信用,以弥补资金不足。编制复式预算,有助于把握不同性质资金的活动规律,合理使用城市财政资金,改变目前资金来源和使用方向划分不明确,经常性开支与建设性开支相互挤占的现象。城市复式预算可以率先起步,不必等待中央财政复式预算的建立。