国有资产流失查处

　　国有资产流失查处是指国有资产的经营者、占用者、出资者、管理者，违犯国家法律、法规及其他有关规章制度，造成国有资产损失的行为。

　　①应当进行国有资产评估时，不按规定进行资产评估，或者任意压低评估值。

　　②在进行国有产权转让和处置国有有形资产或者无形资产时，违反规定，无偿或以低于市场的价格转让给非全民单位或者个人。

　　③在实行承包、租赁时，违反规定，低价发包或租赁。

　　④在企业改制时，将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人。

　　⑤在财务管理中，非法侵占国有资产。

　　⑥在行使企业经营权时，滥用经营权，侵占国家所有者权益。

　　⑦在股份制企业和中外合资、合作企业中，损害国有股权益和中方权益。

　　⑧在行使出资权、监督管理权时，由于违反规定，非法干预企业经营权致使国有资产流失。

　　一、客观公正、依法查处原则

　　客观公正、依法查处原则，是国有资产流失案件查处所必须遵循的基本原则。这一原则贯穿于国有资产流失查处的整个过程。

　　二、坚持重在制止和挽回损失的原则

　　尽最大可能制止和挽回流失的国有资产，是查处国有资产流失案件的主要目的。经过调查，认定违法行为确实存在，而国有资产流失尚未最后形成，必须坚决予以制止；如果国有资产流失已经形成，但仍有挽回可能的，就必须采取挽回的措施。一般来讲，在由于违法行为，特别是由于内外双方恶意串通，造成国有资产转为非国有资产的情形中，获取不当利益的其他所有权主体都缺少充足的法律依据，只要我们的措施和方法得当，损失是能够挽回的。制止和挽回损失可以采取下列三种措施。

　　(1)责令流失单位或其出资单位停止和纠正造成国有资产流失的行为；制止他人不法侵权行为并请求赔偿；恢复原状，收回流失的国有资产。

　　(2)对违反法律和行政法规，损害国家利益，采取欺诈、胁迫等非法手段，或者恶意串通签订的导致国有资产流失的合同，依法责令流失单位或者出资单位向人民法院或者仲裁机构请求确认合同无效，或者确认合同部分无效。

　　(3)对本级政府主管部门或者下一级地方政府主管部门做出的导致国有资产流失的命令和决定，建议本级政府或上一级政府做出改变或者撤销的决定。

　　需要注意的是，挽回流失的国有资产必须及时，如果事过境迁，时间隔得太久，再对流失的国有资产进行追索，一是不可能，因为资产或产权在市场经济条件下会不断地变更，二是也不利于社会经济生活的稳定。制止和挽回流失要依靠发生流失的单位，要鼓励造成国有资产流失的主要领导人和直接责任人员积极挽回损失，如果她们能够积极并及时地纠正违法行为，或主动挽回、减轻国有资产损失，或积极配合查处工作有立功表现，应该从轻或者免于行政处分和行政处罚。

　　三、坚持依靠各级政府，注重与有关部门相互配合的原则

　　国有资产管理机构查处国有资产流失案件，应当在同级政府的领导下进行，并且注意与监督机构的合作配合。上一级国有资产管理机构查处发生在下一级管辖范围内的流失案件，一般应当请下一级国有资产管理机构参加；调查前后应当注意与下一级政府通报情况；需要进行行政处分时，应当向下一级政府提出建议。国有资产流失案件，大部分应当交由监督机构去调查，国有资产管理机构应当给予积极的配合。国有资产管理机构直接进行查处的案件，如果案情涉及监督机构，应当请上级监督机构派人参加调查；如果案情不涉及监督机构本身，应当邀请监督机构参加；对案件的处理应当与监督机构共同研究确定。国有资产管理机构在遇到重大、复杂的流失案件时，应当与监察、审计联合查处；对监察、审计部门查处的流失案件，国有资产管理机构应当积极配合；国有资产管理机构在制定国有资产流失查处规章制度时，应当充分听取监察、审计等部门的意见。

　　四、坚持办案人员必须依法办事、廉洁自律的原则

　　办案人员廉洁自律、依法办案是调查和处理国有资产流失案件的关键。因此，办案人员应当做到以下几点：(1)实事求是，依法办案。要深入细致进行调查研究，客观全面地掌握案情，准确反映事实，不能主观臆断、机械推理；依照法律法规认定违法行为的性质、行为人应负的责任，提出处理意见和建议。(2)独立、公正办案。坚持以事实为依据，以法律为准绳。不得邀请其他人或者举报人参加调查工作；廉洁自律，不得接受任何形式的宴请、礼品，避免来自任何方面的干预和干扰。(3)严守秘密，不泄露案情。对案件的来源、内容、线索和证据要保密，以保证查处工作正常进行。(4)及时请示汇报。

　　遇到重大情况和问题，应当及时请示汇报，不得擅自决定。在未做出结论之前，不得对外发表对案件的看法。(5)办案人员在办案过程中，遇到重大情况和问题必须及时请示、汇报，不得擅自做主。

　　一、受理

　　受理是指查处机关依照法律法规规定，对反映国有资产流失的线索和材料，接受并采取适当方式予以处理的活动。

　　(一)受理案件的来源

　　查处国有资产流失案件，可以从多种渠道取得线索和材料。主要的来源有：

　　1．公民或组织检举、控告的案件检举案件，是指公民或组织对造成国有资产流失的事实及其行为人的情况，向查处机关或其他机关揭发的案件。控告案件，是指在国有资产流失案件中，利益受到损害的人或组织，就自己受到的损害，向查处机关进行揭发、控诉的案件。

　　2．上级机关交办的案件上级机关交办的案件，是指上级机关交由本级查处机关处理的国有资产流失案件的线索和材料。上级机关包括上级领导机关和本级机关所从属的政府及其领导。

　　3．有关机关移送的案件有关机关移送的案件，是指与查处机关行政层次平行的其他政府部门移交本部门处理的国有资产流失案件。

　　4．违法违规者自述的案件违法违规者自述的案件，是指在国有资产流失的案件中负有领导责任和直接责任的人员交代的线索和材料。

　　5．查处机关发现的案件查处机关发现的案件，是指国有资产管理机构在日常工作中发现的国有资产流失案件。

　　(二)受理案件的基本条件

　　受理国有资产流失案件的基本条件，主要有三条：

　　1．流失的资产必须是国有资产。即国有单位的资产或财产，以及公司制企业、中外合资合作企业、联营企业和集体企业中的国家所有者权益。

　　2．造成国有资产流失的行为人必须是对国有资产负有责任和义务的人员。

　　3．造成国有资产流失的行为必须是违法违规的行为。

　　上述条件必须同时具备，才可以受理。对个人举报、上级交办、有关部门转来的案件，要及时办理，不得推诿、扣压。

　　2．保守秘密对受理的案件内容和来源应当严格保密，不得向无关人员泄露。

　　3．宣传教育对待来访的举报人，工作人员应当耐心细致，宣传国家的法律法规和有关的方针政策，使举报人正确行使自己的权利。

　　4．初步核实对案件线索和举报材料进行初步核实。

　　5．及时转交办理对不属于查处机关管辖范围的问题，应当及时转交有关部门办理，或者告知举报人到有关机关反映。

　　二、初步

　　核实初步核实，是指查处机关对受理的国有资产流失案件，在立案前的初步调查核实活动。初步核实是立案前的调查，目的在于了解流失问题的真实性，为立案提供依据。

　　(一)核实准备

　　分析案件的线索和材料。特别要注意案件的主要人物、时间、地点、重要的情节、关键的证据、需要查证的问题、需要了解的对象、需要配合的部门。根据案情需要，选派调查人员或者成立调查组。向有关领导请示汇报，或通报情况。

　　(二)核实步骤

　　全面了解情况。调查人员要通过调查，全面了解情况。特别要注意国有资产流失案件发生的背景和过程。找出问题的疑点和难点。核实重点问题，取得证据材料。确认调查的事实。

　　(三)初步核实后的处理

　　决定立案。经初步核实，发现被调查人员违法违规行为和国有资产流失后果成立，应当追究责任的，应当立即决定立案。建议处理。经初步核实，发现被调查人员违法违规行为成立，但造成的流失轻微、正在采取措施挽回或者已经挽回，不需要追究责任的，应当建议有关部门作出适当处理。其他问题的处理。经初步核实，发现反映的问题不实，应当向被调查单位说明情况，并采取以下措施：向被调查人作过了解，或者认为有必要，应当向本人说明情况。给被调查人造成了不良影响，应当在一定的范围内予以澄清。被调查人在工作中做出显著成绩的，应向有关部门和单位反映。对错告的，应帮助检举人总结经验教训。对蓄意诬告、陷害的，应当对诬告和陷害者做出严肃处理。

　　三、立案

　　(一)立案的概念

　　立案，是指查处机关依照规定的权限和程序，决定案件成立并进行查处的活动。立案的结果是案件进入了正式调查和认定、处理阶段。

　　(二)立案的条件

　　国有资产流失事实成立，即国有资产由国家所有转为非国家所有，或者国有资产遭受损毁、丧失了价值，国家所有者权益受到了损害。违法违规行为成立，即造成国有资产流失的责任人违法违规行为已经达到了应当追究责任的程度。

　　(三)立案的管辖

　　一般管辖。即按照“统一政策，分级管理”的原则，各级查处机关负责本级政府管辖范围内的国有资产流失案件的立案。

　　特殊管辖。即对于下级机关管辖范围内的国有资产流失问题，上级查处机关可以直接决定立案。特殊管辖的前提是：上级查处机关认为有影响的重大国有资产流失问题。下级查处机关不便查处或者无力查处的重大、复杂的国有资产流失案件。要求上级查处机关查处的国有资产流失案件。指令管辖。即上级查处机关责成下级查处机关予以立案的国有资产流失问题。指令管辖的前提是：上级查处机关发现应当由下级查处机关立案而没有立案的国有资产流失问题。上级查处机关经过初步核实，认为符合立案条件的国有资产流失问题。

　　(四)立案的审批

　　立案是调查和处理的基础，因此立案的审批应当慎重。立案的审批工作包括以下环节：审查初步核实的结果，确定是否符合立案的条件；在充分讨论的基础上，做出立案的决定；由查处机关的负责人签批。

　　四、调查

　　立案后的调查是初步核实基础上的正式调查。查处机关可以使用和采取法律允许的一切调查手段和措施，查清初步核实阶段没有解决的所有问题。查处机关可以使用的法律手段和措施包括：查阅、复制与案件有关的文件、资料，包括经济往来文书、财务会计凭证和账目等。要求有关单位和人员反映情况、提供材料。责令被查处单位的有关人员在规定的时间和地点，就国有资产流失问题做出解释和说明。暂予扣留、封存与案件有关的文件、资料、物品和非法所得。按照法定程序，核查与案件有直接关系的单位在银行或其他金融机构的往来账目及存款。对处于流失危险的国有资产采取临时监管措施。为查明案情，可以聘请有关单位或技术人员进行鉴定；需要审计和评估的，可以委托具有相应资格的社会中介机构组织进行审计和评估。

　　五、处理

　　处理是指查处机关对国有资产流失的直接责任人和负有领导责任的人员，直接给予行政处罚，或者建议有关机构和部门给予行政处分的行为。处理的内容包括：

　　(一)行政处罚应当包括警告、通报批评和罚款三种形式。

　　(二)查处机关应当有权建议监督机构或有关部门，给予造成国有资产流失的责任人行政处分。

　　(三)查处机关应当有权责令国有资产流失单位挽回损失、建议上级政府中止和废除下级政府导致国有资产流失的不当命令和决定。

　　(四)对查处机关做出的处罚决定，当事人不服的，可以按照《中华人民共和国行政复议条例》申请复议，或者依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政诉讼。

　　六、国有资产流失查处工作的规定为贯彻党的十五大提出的“防止国有资产流失”的要求，引导各级国有资产管理部门准确有效地开展国有资产流失查处工作，国家国有资产管理部门于1998年1月12日发布了国资法规发[1998]2号《关于国有资产流失查处工作若干问题的通知》，对开展国有资产流失查处工作做出了进一步的规定。主要内容包括：

　　(一)依法确定国有资产流失查处的对象

　　作为应予查处的国有资产流失必须是法律明确禁止的、人为造成的、并应当承担责任的国有资产权益损失。认定为国有资产流失的条件是：

　　1．造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占用者、出资者或管理者；

　　2．违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或者过失，即具有过错；

　　3．必须是违反法律、行政法规和规章的行为；

　　4．必须有国有资产流失的结果发生，或不加制止必然产生国有资产流失的后果。

　　(二)国有资产流失行为的种类

　　国有资产管理部门查处的违反法律、法规及国有资产管理的有关规定，侵害国家所有者权益，造成国有资产损失的行为，主要包括下列几种：

　　1．在发生应当进行资产评估的情形时，不按规定进行评估，或者在评估中故意压低资产评估价值，造成国有资产权益损失的行为；

　　2．在进行国有资产产权转让时，违反国家规定或超越法定权限，将国有资产低价出让或无偿转让给非全民单位或者个人，造成国有资产权益损失的行为；

　　3．在处置国有有形资产或无形资产时，违反国家规定或超越法定权限，擅自处置，造成国有资产权益损失的行为；

　　4．在国有企业承包或租赁经营中，违反国家规定，低价发包或出租，造成国有资产权益损失的行为；

　　5．在国有企业股份制改造时，违反国家规定将国有资产低价折股、低价出售、或者无偿分给个人，造成国有资产权益损失的行为；

　　6．在公司制企业、中外合资、合作企业设立或经营管理过程中，国有股持股单位或其委派的股权代表、中方出资者、合作者与他人恶意串通，损害国家所有者权益或对损害国家所有者权益的行为不反对、不制止，造成国有资产权益损失的行为；

　　7．国有企业经营者在行使经营权时，不受所有者约束，滥用企业经营权，造成国有资产权益损失的行为；

　　8．国有资产运营、管理机构在行使出资权、管理监督权时，违反规定，非法干预企业经营权，造成国有资产权益损失的行为；

　　9．在企业重组中，不依法办理资产转移手续，或借机逃避国家债务，造成国有资产权益损失的行为。

　　(三)查处国有资产流失案件的程序

　　查处国有资产流失案件的程序是：受理核实、立案调查、追索处理。

　　1．国有资产流失案件的来源，包括公民或组织检举、控告的，上级交办的，有关机关移送的，违法违规者自述的，查处机关发现的。受理案件的标准应符合本通知第一条提出的四个要件。国有资产管理部门按照分级管理的原则受理国有资产流失案件，并对所受理的案件进行受理登记。核实主要是向有关知情人(包括被举报人)核实了解所举报的问题，查阅有关原始资料，取得基本证据。

　　2．对确有国有资产流失后果或流失危险的基本事实，应当追究当事人有关责任的案件，应予立案调查。对立案调查的案件应进行立案登记建档。调查主要是取得有关违法行为较全面的证据，包括知情人的证词、知情单位出具的证明材料，以及被调查人或被调查单位的说明和辩词等材料。调查取证时必须有两名以上的工作人员参加。

　　3．对认定为国有资产流失案件的，应当责令造成国有资产流失的单位纠正违法行为、依法挽回或制止国有资产的流失，并按照行政处罚的有关法规对有关责任人给予行政处罚。对上级交办的或有关机关移送的流失案件的调查处理情况，要及时通报有关部门。对立案调查后，因证据不足，不能认定为国有资产流失的，要及时予以撤案，并书面通知被调查单位或其上级主管部门。对涉嫌触犯刑法的，应当移送司法机关。

　　(四)坚持重在制止和挽回损失的原则

　　查处国有资产流失案件要坚持重在制止和挽回损失的原则。对于将造成国有资产流失的合同，应责令被查单位依法向人民法院或依合同约定向仲裁机构提起诉讼或仲裁申请，请求认定合同无效。对于已进入司法程序涉及国有资产流失的经济、民事案件，国有资产管理部门在查处其中国有资产流失问题的同时，可向司法机关提供案件中有关违反国有资产管理法规造成国有资产流失的情况，及供其参考的维护国有资产合法权益的建议，但不得干预正常的司法程序。

　　(五)对办案人员的要求

　　办案人员在查处过程中要做到：

　　1．实事求是、客观公正、慎重稳妥、依法办案；

　　2．对调查核实的情况，包括举报人情况、知情人的证词、以及其他证据材料、证明材料均需严格保密；

　　3．未经批准不得对外发表对案件的看法，不得向外泄露案件查处进展情况和查处机构内部讨论以及领导的批示等情况；

　　4．廉洁自律，不得接受与查处案件有关的单位或个人的宴请、钱物和在营业场所参加娱乐活动的邀请。

　　(六)与国有资产的基础管理工作相结合

　　国有资产流失查处工作要与国有资产的基础管理工作相结合，通过国有资产流失查处工作发现和弥补基础管理工作中的不足，通过加强基础管理工作防止国有资产流失，堵塞国有资产流失的漏洞。

　　(七)建立定期报告制度

　　国有资产监督管理部门要定期向同级政府和上级国有资产监督管理部门报告国有资产流失情况，并提出或制定相应的措施。对较重大案件的调查处理，应事先请示同级政府；对于政策上难以把握的案件，应事先请示上一级国有资产监督管理部；对于难以查处的较重大的案件，可报送上一级国有资产监督管理部门查处。

　　(八)加强国有资产流失查处机构和队伍建设

　　各级国有资产监督管理部门都要指定相应的处(科)室、负责国有资产流失查处工作，并充实力量，配备政治素质好、业务水平高、具有一定法律知识的工作人员。各省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产监督管理部门，凡未成立国有资产流失查处领导机构的，都要成立起来，要切实加强对国有资产流失查处工作的领导，努力把国有资产流失查处工作纳入法制化、规范化的轨道。