国家能力

国家能力(State Capacity)

　　国家能力是指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力，主要是指中央政府能力，而不是统指公共权威的能力。王绍光和胡鞍钢是中国最早关注国家能力建设的学者，他们主要是借鉴了西方回归国家学派的概念工具对中国的国家能力问题进行了研究。

　　在《中国国家能力报告》一书中，他们将国家能力定义为国家能力是指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力可以概括为四种能力：

• 第一，汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力；
• 第二，调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；
• 第三，合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力；
• 第四，强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。

　　他们认为财政汲取能力是最重要的国家能力，明确主张以汲取能力和调控能力作为衡量国家能力的指标。他们认为国家能力主要指中央政府能力，而不是泛指公共权威的能力。

　　王绍光教授将现代国家的国家能力分为八种，分别是：

1. 强制能力：对外保卫政权和领土完整，对内维护社会秩序；
2. 汲取能力：政府从社会汲取一定财政资源的能力；
3. 濡化能力：强化国家认同以及核心价值观的培养；
4. 监管能力：制止因工业化、市场化、城市化所可能给市场竞争和社会带来的危害；
5. 统合能力：政府对自身的机构和工作人员行为的约束；
6. 再分配能力：国家在不同社会集团间对稀缺资源进行权威性的调配，从而保障社会中所有人的经济安全，缩小社会不平等；
7. 吸纳能力：这幅对社会不同意见和利益诉求的吸收；
8. 整合能力：政府应该建立制度，使不同社会团体表达出来的各种政策偏好得以整合一国的现代化过程，本身就是一个需要动员全社会的人力资源、物力资源的过程，也是一个不断强化国家能力的过程。

　　为了顺应现代化的要求，动员各种社会资源，团结各种社会力量，建立稳定的经济社会秩序，形成全体国民对现代化的共识，维持整个民族团结和国家统一，都迫切需要一个更具权威和强有力的中央政府，不断提高国家汲取财政能力，加速本国的现代化进程。国家(其代表为中央政府)是经济发展、政治变革、社会转型和国际关系的主要指导者和驱动者。提高国家能力，就是提高中央政府控制宏观经济的能力，推进改革与开放的能力，以及加速工业化与现代化的能力。兴起于20世纪60、70年代，以斯考切波、米格代尔为主要代表的西方回归国家学派，他们以“国家自主性”为出发点，强调国家对社会的主导作用，并正式提出了“国家能力”这一政治概念。该学派认为，从社会抽取资源的能力是国家最基本的能力，而忽略了国家与社会的互动与对接。公认的社会学三大“奠基人”之一的马克斯·韦伯，其对国家能力的理解：国家能力的基本涵义就是国家贯彻、实现自己目标、意志的能力。英国著名社会学家，《第三条道路：社会民主主义的复兴》一书的作者吉登斯则认为，国家的强弱是由国家自主性和社会支持共同决定的，亦即国家的专断性权力和基础性权力。前者表现为国家精英可以在不必与社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；也就是国家自主性的体现。后者指国家必须渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。这一观点，超越了马克斯·韦伯对国家能力的理解，更符合国家能力在现代化背景下的意义。

　　美国著名国际关系理论家，新现实主义的代表人物华尔兹认为，在国际体系中的国家能力是与他国比较的相对能力，国家根据相对能力的大小在国际体系中占据不同的位置，一国能力的增长更快意味着另一国能力相对下降。基欧汉的新自由制度主义认为拥有强大权力的国家，可以通过领导创建国际机制，确立对其有利的国际规则和行动框架，是国家权力得到延伸。国际机制下的国家间竞争是一种更高技艺的竞争。

　　国家能力从本质上看，就是政府能力或者说是执政能力。如何解决中国的国家能力不足问题，有学者认为提升国家软实力建设是解决国家能力宏观强大，而微观脆弱的根本路径。什么是国家软实力建设摆在眼面前的当务之急，就是构建法治化的制度环境、确立民主化的价值观念、重塑道德化的社会秩序。如果剥离了法治的价值因素，仅仅把法治作为一种统治经验来看待的话，法治实际上应该是在充分意识到国家能力不足的基础上而有限运用国家权力的方式，它一方面赋予社会以自治，依靠社会力量为国家权力的运用设堤筑坝，这构成了法治的核心含义；另一方面一定的国家能力也是各种社会力量之间协调和秩序形成的必要保证，特别是在法治的快速推进中，这种要求就显得更为迫切。中国传统的依靠儒家思想的统治样态，虽则可以缓解国家能力的不足，但却无法控制国家权力不顾国家能力对社会领域的非理性扩张，从而形成所谓从"大乱"到"大治"又到"大乱"的不稳定循环，而这种循环对生产力的破坏是十分巨大的，所以中国必须选择在约束国家权力的同时加强国家能力的法治之路，当然，国家能力的加强是一个渐进的过程，其中至少涉及到四个指标的提高：(1)汲取能力；(2)调控能力；(3)合法化能力；(4)强制能力。然而这四个指标中，汲取能力最为根本，因为只有当国家掌握了必要的财力，才能实现它的其他功能，就此而言，在短期内加强国家能力的最佳选择必然是努力提高中央政府财政收入占整个财政收入的比重，而这种提高对法治的直接贡献就是减少司法机关对地方的依赖，这样司法独立的才可获得物质上的保证。

　　国家能力问题与西方近几年热门讨论的国家自主权问题有一定关联。关于国家自主权的理论颇多，但就我们目前关注的问题而言，英国学者迈可·曼(Machael Mann)的观点颇有启迪意义。迈可·曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力(despotic power)，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range)。其二是国家的基础性权力(infrastructural power)，即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。

　　根据这两种权力强弱的状况，迈可·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四种理想类型：一、两种权力均弱型，如西欧中世纪的封建国家；二、强专制权力弱基础性权力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国；三、弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来的官僚制国家；四、两种权力均强型，当代的集权主义国家即属于此类。

　　迈可·曼的分析对研究中国政治问题的的启迪意义是显而易见的。近代以来，中国学人在分析传统中国政治制度的本质特征时，曾有过一些似乎颇为矛盾的观察。譬如，严复以及不少自由主义学者强调传统制度的专制主义特征，强调人民在此制度下缺乏自由。而孙中山等人则看到传统制度下人民的自由太多，缺乏国家观念，缺乏国家对社会的整合与组织。迈可·曼的概念有助于我们理解这两种似乎矛盾的观察实际上并不矛盾，它们所描述的恰恰是传统中国国家的两个基本特征，即国家管辖范围宽泛与国家实际渗透社会能力软弱。英国学者约翰·豪(John Hall)曾对这一普遍存在于传统帝国的现象作过如下描述：

　　那些描述传统帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在。帝国的悖论(而不是自相矛盾)是它们的强大 -- 即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑 -- 掩蔽了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。

　　迈可·曼与约翰·豪的分析在很大程度上承继了马克斯·韦伯的学术传统。韦伯在分析传统中国政治时，十分敏锐地观察到中国政治的两个基本现象。一方面，传统中国的政治支配是典型的家产制支配形式(Patrimonialism)。皇帝作君作师，在理论上是帝国所有人与物的主人。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。就正式制度的安排而言，皇帝有权随意处置任何个人与团体。但另一方面，韦伯注意到，传统中国从未能够建立起有效的公共财政制度，因此，公共权力缺乏必要的财政支持，统一而有效的管僚制度难以建立。中央权力只能有效控制到县级，中央对地方的控制一直是传统中国政治的重要问题。

　　王绍光与胡鞍钢在研究中显然感觉到国家权力管辖的范围与国家实际贯彻其意志的能力有所区别。但他们一直未能从理论上区分这二者，在实际使用中往往混淆二者的不同。譬如，他们在文中指出，“在一般人的印象中，中国政府是一个很强的政府、一个威力无边的政府，或简言之，一个集权的政府。本文的主旨是想指出，这个印象已不适合于描述当今的中国政府。实际的情形是：在过去十几年中，中国政府的国家能力已受到极大的削弱。”显然，这里有一个概念的混淆。集权的政府与强政府不是一个等同的概念。一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较软弱的政府。这种概念的混淆在王绍光稍后发表的“分权的底线”一文中更加明显。在这篇文章中，分权既意味着地方政府从中央的分权，也意味着企业从政府分权。他把里根与撒切尔以减少政府对社会干预为主的保守主义经济政策简单地称为“分权”政策，是主张削弱中央政府权力、加强地方政府权力的政策。事实上，如果说里根的主张中包含某种地方分权理念的话，撒切尔的保守主义从未主张过地方分权。她的政策的主要导向是减少国家对社会的干预，减少国家在社会财富再分配方面的职能。撒切尔对地方政府权力的削弱在英国战后历届政府中恐怕是最为突出的。