公共事业治理

　　公共事业治理是指从整体上针对公共事业组织所有需要执行的职能及其组织的内外关系，通过合理的内部结构设计和外部功能约束而建立的公共事业制衡机制。

　　现代公共事业治理是在借鉴经济学的公司治理和政治学的政府治理建立起来的公共事业运行模式。现代公共事业通常包括由官方资助建立的公共事业和由民间机构承办的公共事业。由官方资助建立的公共事业一般是由政府作为委托人，把本应由政府承办的部分公共事务（公共事业）交由相应的公共事业组织来承担，相应的公共事业组织作为代理人具体承办相应的公共事业，提供公共物品。在这种情况下，政府与公共事业组织建立了一定的委托-代理关系。这种官方资助建立的公共事业的治理通常受到更多来自政府方面的制约，其外部的功能性治理（政府规制）程度较强。其内部的治理结构（结构性治理）一般也是沿用经济学的治理模式，建立董（理）事会和最高执行长的治理结构。而由民间机构承办的公共事业则更多地直接借用了公司治理的模式，通过董（理）事会、首席执行官的治理结构，在特定的社会环境下从事其目标设定的公民社会事业。但是，由于公共事业组织的特殊性，公共事业的治理也有与公司治理和政府治理所不同的内容。从治理形式上，尽管公共事业治理可能具有与公司治理相同的治理结构，但其治理方式则有一定的差别。公司治理结构中的董事会一般由公司所有者组成，他们进行治理的目的是为了避免“内部人控制”而维护公司所有者的利益。而公共事业治理结构中的董（理）事会和执行长都不过是一种“代理人”的角色，其差别在于各自的委托人不同。因而与公司治理相比，公司的结构性治理功能明显强于公共事业的结构性治理，而公共事业的功能性治理（外部治理）之功能则强于公司的功能性治理。

　　公共事业的结构性治理是在公共事业组织内所建立起来的一种层级治理结构。公共事业组织实行董（理）事会领导下的最高执行官管理负责制。其中，董（理）事会是公共事业组织的决策机构，代表公共利益负责对组织进行监管，并制定组织章程、选聘有管理能力并能履行相关职责的人担任最高行政执行官、解除不称职的领导人、批准计划和预算、评审计划的运行情况、评价管理效能等，从而保证组织的健康运行。董（理）事会成员一般应为具有一定声誉和威望的人士，通常由6—20名具有不同背景的人员组成。最高执行官负责组织的日常事务管理，并组织成员执行，这些构成了公共事业组织的内部治理。依据董（理）事会和执行长在治理角色上的行动层次，可分为分享式治理、行政主导式治理、董（理）事会主导式治理和旁观者治理四种形式.

　　公共事业治理存在四个关键性的问题：所有者缺位造成的“内部人控制”；监督层外置容易造成监督者缺位；服务对象或顾客没有选择机会和缺乏利润评价机制造成目标实现与绩效评价困难。美国哈佛商学院教授里贾纳·E．赫茨琳杰认为，非营利组织由于缺乏责任则可能导致四类问题：

　　一类是组织低成效，即组织不能圆满完成其使命。如芝加哥邮政局职员抛弃了大量的邮件，一些非营利医院对末痊愈的又交不起护理费的病人中断治疗。

　　二是组织低效率，与它们的花费相比，其成果距理想效果相差甚远。

　　三是掌管免税组织的个人饱中私囊，为自己谋取过多的利益。此外，非营利组织领域的工资水乎也往往受到公众的质疑，公众对某些非营利组织管理者的高薪感到不满。

　　四是组织风险过高，许多非营利组织常常将捐助人的资金和服务对象的利益置于极其危险的境地。赫茨琳杰教授进一步分析认为，造成这些问题的原因，是非营利组织缺乏像企业那样的责任机制。非营利组织缺乏个人利益的存在，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示最终业绩的晴雨表——像企业那样的利润指标。因而，这种责任机制的缺乏是非营利的公共事业组织治理面临的主要困难。