黑堡宣言

黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)

　　黑堡宣言是加里·L·万斯莱(GaryL．Wamsley)与他的同事查尔斯·T·葛德塞尔(CharlesT．Goodsel1)、约翰·A·罗伯(JohnA．Rohr)、欧来恩·F·怀特(OrionF·Wbite)、詹姆斯·F·沃尔夫(JamesF·Wolf)四位教授在1982年共同撰写的宣言，全名称为“公共行政与治理过程：转变美国的政治对话”。因为黑堡是弗吉尼亚理工学院暨州立大学的重要校址所在地，所以这篇论文被称为黑堡宣言。

　　万斯菜是美国弗吉尼亚理工学院暨州立大学的教授，他说：“我曾经在联邦政府机构工作过，还在那里参加过公务员制度改革的工作，曾亲眼看到美国联邦政府在7O年代与80年代政党交替执政时，政治任命官员对职业文官的鄙视和粗暴言行，以及美国政治对话中变现为一种反官僚、反权威、反政府与批判官僚的风尚。这都给美国政府的治理能力造成了很大伤害。特别是人事问题上，破坏了文官中立原则。”在民主党和共和党政权交替时，那些在f~ff3眼里被认为是“党派色彩不对、意识形态不合”的高级职业文官会遭致下台，不管他们的专业素质和能力有多强，被迫下台就是他们的命运。很多公共行政者对此表示担忧。葛德塞尔为官僚制正名，认为“官僚的声誉与其实际所为之间有很大落差”。

　　1982年，万斯莱教授和四位教授在弗吉尼亚的沙勒特维市(Charlottesville)利用元旦的教员度假会议运用头脑风暴法提出了对公共行政的一些基本观点，此次讨论的蓝本是葛德塞尔教授的《为官僚制正名》。黑堡宣言在完成初期，学术界对其的评价褒贬不一，之后，他们联系了一些知名杂志，但宣言最终依旧未被采用。1983年，美国公共行政研讨会在纽约举行，万斯莱等教授抓住此次机遇在纽约希尔顿饭店开了第一次发表会。令人欣喜的是，黑堡宣言受到了与会的三十多位学者的热烈反响。此次会议之后，在美国行政管理学会与美国政治学会的年会和研讨会中公开发表了黑堡宣言，至1987年，黑堡宣言首次刊印在“美国行政国百年发展史”。1990年，万斯莱等教授将该宣言以及几篇与之相关的论文汇编形成《重建公共行政》一书。在《重建公共行政》一书发表六年之后，1996年他们又出版了第二本书《重建民主行政：现代的矛盾，后现代的挑战》。

　　因此，黑堡宣言的观点主要体现在《为官僚制正名》、《重建公共行政》和《重建民主行政：现代的矛盾，后现代的挑战》之中。

　　(一)公共行政的意义。黑堡宣言认为应该从宪法意义上确定公共行政的地位，而不仅仅限于政府、官僚制，其试图重建公共行政在治理过程中的核心地位。黑堡宣言从质疑公共行政是否应该扮演重要的角色，转变为思考公共行政应该扮演何种形式的角色。黑堡宣言还认为公共行政绝不仅仅是纯粹的管理，公共部门与私营部门在管理上有本质的差异。正如华莱士·萨尔(WallaceSayre)所说的，公共事业和私营企业管理在所有不重要的方面基本上是相同的，但在所有重要的方面基本上是不同的。新公共管理学派的学者认为，管理无所谓公私部门的差异，工作人员都需要类似的管理技能，从而有效地实现资源的有效配置，实现组织目标。黑堡宣言认为，“市场只是社会福利的必要条件，而非充分条件”。就如有学者提出，“资本主义给了我们以社会航行的动力，但市场本身不能带领我们航行”。公共行政是尽可能维持最广泛的公共利益与宪政的治理过程。换言之，行政人员在治理的过程中作为一个?动者有其价值与正当性，而他(她)们的角色之特殊性和重要性在于拥有以下的能力——对于公共利益进行最为广泛的理解、以及捍卫合乎宪政规范的治理过程。

　　(二)政治与行政并非可以单纯地界定为分离或不能分离。政治与行政二分是传统公共行政的核心，这两者的二分仅是一种神话，在实际的运行之中就像一个没有缝隙的整体。黑堡宣言并未予以全面的肯定或否定，而是试图对两者的关系进行厘清，其延续了第一次敏诺布鲁克会议的主张，即新公共行政的基本立场，反对公共行政可以完全排除政治的面向。主要从三个层次上来进行理解：第一，在最高的即最抽象的层次上，行政不可能与政治分离；第二，在抽象程度稍低的行动或行为层次上，行政与政治在某些情况下即使不致完全分离；第三个层次，对于参与统治和治理过程的行政人员应该明确区分政治与行政二者的不同。

　　(三)何为公共行政人员。黑堡学者重新界定了专业主义的内涵，认为专业主义最重要的是公共行政人员要抱有一定的价值观以专业的态度来行事，而不是宣称自己是专业人员，他(她)们的职责是维系宪政规则，达成捍卫宪政的目的。长久以来，在政治与行政二分以及随之衍生的管理主义，公共行政人员被视为无关价值判断以及技术取向的官僚。黑堡宣言重新阐述了“何为公共行政人员”。主要体现在以下几个方面：首先，公共行政人员应成为宪法的执行者和捍卫者。当法律赋予他(她)们裁量权时，公共行政人员的誓言促使他(她)们不仅仅以当下和短期的眼光考量行政行为，而是更有义务根据宪政的价值为依归运用此一裁量权。其次，公共行政人员应该成为具有自我意识的公共利益的受托者。公共行政人员必须超脱于当时的政治压力，致力于扮演具备批判意识的角色。再次，公共行政人员应该扮演贤明的少数，而且要不断扩大贤明的少数的范围，并且利用机会促使公众真正参与治理过程，而不是随波逐流的叫嚣的多数或是拥有强权的少数。第四，公共行政人员必须假定人类状况虽不完美，但可以改善。他(她)们应该避免以急功近利、一劳永逸的心态进行公共问题的改善工作。公共行政人员既是一位分析者又是一位教育家，但不是哲学王或知识界名流。他们必须为民选官员长期教育而工作，并且自认为这是一项无报酬而艰苦的工作。

　　(四)作为第四部门的公共行政。公共行政似乎淡忘了其负有的捍卫宪政精神的使命，黑堡学者重唤这种精神，主张公共行政可以扮演宪法的捍卫者。宪法也有许多不足，如万斯莱提到的“当支持和反对宪法的人都在想众议院中的65个成员如何能代表300多万。今天，我们不仅要问435个成员如何能代表人口超过2亿4600万的国家。”公共行政就可以弥补宪法的这种不足，公共行政作为政府的公共机关，应该正当地主张其在社会学上和职能意义上可以成为人民的代表。受公众欢迎的人不仅仅是选出的官员，公共行政也应是人选之一。因此，黑堡宣言认为，“公共行政的角色不是屈从于民意机关或民选首长的统治，公共行政的角色并不亚于立法机关或是行政首长，公共行政的任务在于共同进行贤明的治理，维护宪法起草者拟订的作为独立人民意愿表达的秩序。

• 庞小艳.黑堡宣言及其存在的矛盾[J].辽宁行政学院学报.2010,8