负担行政行为

　　负担行政行为是指行政机关实施的对相对人予以不利益或侵犯相对人权益的行政行为，又称不利行政行为或损益行政行为。例如对相对人的罚款、城市房屋强制拆迁等。

　　1.行政权的存在是负担行政行为产生的前提条件

　　行政行为的核心是行使行政权，所以，对负担行政行为进行界定应该抓住行政权这个本质。行政权是“国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力,是国家政权的组成部分”。行政权是实施法律、作出负担行政行为的一种行为资格或者说是行为能力，也就是说具备行政权时负担行为作出必须要具备的条件。如果不具备行政权的主体执行法律或者作出行政行为，则不可能是负担行政行为。只有具备了行政权，行政主体作出的行政行为才有可能是行政行为。

　　是否具有行政权可以称的上是负担行政行为成立的资格要件，换种说法说是主体要件，于此同时也是决定某个行为是不是属于负担行政行为范畴的必备要件。也就是说，具备行政权也是负担行政行为成立的必备条件。但是我们不能简单地认为行政权只能由政府及其管理部门才能享有，实际上它也可以由法律法规授权给行政机关和其他社会组织，也存在由行政主体分解、确定给行政机构和公务员的可能性。”所以，只有享有行政权的行政主体才能作出负担行政行为，享有行政权的行政主体有如下：行政机关、法律法规授权的组织和受委托行使某项行政职权的组织，但是这里要注意不包括行政机关的内设机构。在我国，学者基本上认可行政机关有权作出负担行政行为，然而学者们对被授权或受委托的组织是有权否作出负担行政行为持质疑态度。实际上，在行政管理方式日益发展与变化的今天，我们应当给予充分的肯定。另外，常见的有权作出负担行政行为的社会组织包括以下两种种情形：一是法律法规授权的国有企事业单位，例如烟草公司、电力公司、盐业公司、高等院校等。例如《中华人民共和国教育法》授予公立学校及其他公立教育机构对受教育者进行处分，包括开除学籍。二是法律法规授权的社会公权力组织，如基层群众性自治组织、行业协会（譬如我国注册会计师法授权注册会计师协会受理和办理注册会计师的注册；对具有法定情形的人不予注册，对具有法定情形的持证人撤销注册，收回注册会计师证书等）、工青妇一类社会团体等。

　　2.行政权的实际运用

　　负担行政行为必须是行使行政权的行为，即实际运用行政权作出的行为。只有享有行政权而且实际运用行政权所作的行政主体才能实施具有单方性和强制性的负担行政行为，然而如果一个组织实际享有某项行政权，但是其没有行使，我们也不能认定这是负担行政行为。实际运用行政权是负担行政行为成立的权力要件。在现实中，基本上是通过行政主体中的个体来应用行政权，也就是说只有公务员才能运用行政权作出负担行政行为，还有一种情况是虽然不是公务员但是已经取得合法授权。这些个体的行为是否属于行使权力的行为或公务行为，有时并不明确，需要按照工作时间、职责权限、实施行为的名义、行为所表现出来的意志和行为所追求的利益等标准加以认定。一般说来，这些个体在工作时间和权限内，以所在行政主体的名义，体现所在行政主体的意志及追求公共利益的行为，是公务行为。

　　3.存在行政的意思表示

　　行政主体作出行政行为，必须将其意志在外部客观的表现出来，即意思表示。行政主体做出负担行政行为，行政主体将其负担的意思直接告知相对人，也就是说运用文字、语言、动作等各种各样的行为形式将其外现出来，只有这样负担行政行为才能宣告成立。假如行政相对人无法认知或者识别行政主体的负担意思表示，或者行政主体压根没有将其负担的意思表示外现出来，而是只在心里处于隐蔽状态，此时负担行政行为不能宣告成立。意思表示行为的存在是负担行政行为成立的形式要件。

　　对于意思表示是行政行为的成立要件，学界部分学者有不同的看法，有学者不认为意思要素是行政行为成立的条件。笔者认为，负担行政行为的构成要件包括意思表示。负担行政行为的意思表示指的是行政机关将其意欲负担的意思以某种方式将其在外部表现，并且要达到可以充分被行政相对人理解的过程。这个行为是构成负担行政行为必不可少的要件。如果行政主体没有明确的意思表示，即使法律赋予了公民、组织许多权利，规定了行政机关应负的义务和责任，公民和组织也会因为不了解情况或者无法掌握必要的的证据，而不能充分有效实现其权利与追究行政主体的责任。

　　借鉴民法理论中的意思表示学说，负担行政行为中的意思表示应当具备以下两点：一是行为的外部表现足以为行政相对人识别；二是表示负担行政行为的效果意思符合目的意思。从以上两点我们可以得出，行政主体可以用明示和默示两种方式作出负担行政行为，需要说明的是，以明示方式做出负担行政行为是行政主体行为方式的常态，只有在法律有特别规定或者特别授权的情况下，行政主体才能以默示的方式做出负担行政行为。

　　4.法律效果的存在

　　负担行政行为必须是一种法律行为即具有法律效果的行为。法律效果或者法律意义，寓指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务及所期望取得的法律保护。法律效果的存在代表着负担行政行为具有了法律意义。如果行政主体的意思表示不具备设定、变更或者消灭特定行政相对人权利义务关系的内容，我们认为这种情况下，由于不具有法律效果而不成立负担行政行为。另外假如行政机关具备行政权且实际运用行政权作出了负担行政行为，但是作出的行政行为并不是对特定的行政相对人产生效果，或者没有起到设定、变更或消灭特定负担相对人的某项法律关系中的权利义务的作用，还有一种可能性是没有对特定行政相对人某项负担权利义务进行设定、变更或消灭，以上这些情况都不构成负担法律行为，因为其不具有任何法律效果。成立负担行政行为，必须具有法律效果，否则负担行政行为就不成立。