管制俘获

管制俘获（Regulatory Capture）

　　管制俘获是指企业通过不透明的方式影响政府从而干预规制政策的制定和执行。

　　管制俘获的方式主要有两种：一类是管制部门在管理经济活动时，追求部门利益最大化，将本应维护的公众利益置于脑后；另一类是具体执行管制的政府工作人员，在执行管制任务时，贪赃枉法将个人的权力租金化。不论是哪种管制俘获现象发生，后果均为本应承担保护生态环境、保护公众利益职责的政府部门，反而成为少数利益集团的维护者，更有甚者，会使一些政府管制部门为了牟取私利主动与不法分子或利益集团勾结，共同欺压民众、损害社会。

　　首先，从管制机关和受管制企业的关系来看，管制目标的实现，首先依赖于受管制企业的合作，如果没有合作，许多管制目标将很难实现。另一方面，如果管制造成经济活动领域非常严重的损失，行政官员将承担某种责任。因此，管制目标的实现和管制效果的落实，在一定程度上都依赖于受管制机关。因此，在心理上和组织上，行政机关都很难在一段较长时间内以一种与企业对立姿态来运作，更何况，官僚制力图实现行政管理的程式化，而这只有在冲突得以避免的情况下才能达到。

　　其次，官僚制的结构使其总是倾向于精心设计和完善其对管制企业的控制，而这种倾向会诱发管制机关限制新的参与者进入受管制领域的冲动。因为，一旦受管制的对象比较确定，管制就会变得相对容易进行。这种倾向的一个后果，就是管制机关为受管制企业消除了潜在的竞争者。这是一种为了管制而进行的管制，而官僚制的结构在不同程度上具有这种倾向。再次，管制机关面临着资源约束，其人力、物力、财力以及政治影响力等资源都是非常有限的。如果管制机关与受管制企业之间不能有某种程度的合作，对抗性的结构和过程将很快耗尽行政的资源。

　　最后，管制机关的决策及管制措施的落实，都需要来自外部的信息、技术和政治的支持，而这些外部的支持主要来自企业和其他有组织的利益团体，特别是在技术和政治支持方面。相比而言，分散的、未经组织的个体化的利益，从单个人的角度看与行政政策的利害关系很小，不足以支持其在行政过程中施加有效的影响。其结果是有组织的利益在行政决策过程中占据了主导地位，而分散的个体，尽管在数量上可能非常巨大，却始终处于被边缘化的态势。

　　以上对管制俘获情形的分析，虽然并不是以中国的行政管制过程为背景而展开的，但与后者仍然具有很强的相关性。在上述这些对管制俘获原因的诊断中，已经涉及到一个根本性的问题，那就是行政过程的参与者在组织化程度上的巨大差别，导致了行政过程的参与所面临的一种结构性不平衡:一些参与者是高度组织化的企业和利益团体，而另一些参与者则是分散的、未经组织的个体。组织化的程度，表征着资源、信息、利益驱动的强度、资源动员的能力等指标，而有效的参与对这些要素具有很强的依赖性。管制俘获所展现的是一幅在不公平的游戏中未经组织的利益一方不可避免的失败图景。

　　管制俘获的情形普遍存在于各个国家的管制过程中，中国也不例外。事实上，由于中国行政过程所面临的一些特殊因素，管制俘获情形可能更加严重。这些因素包括:

　　(1)行政机关与企业和商业利益团体的特殊关系。在中国，国有企业与政府管制机关之间存在着利益关系，使管制机关的中立性受到影响，被管制或被保护利益更容易对管制政策施加影响。

　　(2)管制过程透明度缺乏，被管制利益俘获行政机关的情形更容易发生，因为在信息封闭的背景中，俘获所需的成本很低。

　　(3)最重要的是，社会中其他未经组织的利益过于分散，没有形成有效的组织结构，也很难通过有效方式被动员起来，去抗衡组织化利益对管制过程的影响。