督促程序

　　督促程序是指人民法院根据债权人的申请，以支付令的方式，催促债务人在法定期间内向债权人履行给付金钱和有价证券义务，如果债务人在法定期间内未履行义务又不提出书面异议，债权人可以根据支付令向人民法院申请强制执行的程序。

　　督促程序与其他民事审判程序相比较，具有以下特点：

　　(一)督促程序的非讼性

　　督促程序与解决民事争议案件的一般审判程序不同，它以当事人之间不存在实体上的债权债务纠纷为前提，当事人不直接进行对抗。债权人是申请人而不是原告，其权利请求仅限于向人民法院申请以支付令的方式催促债务人履行到期债务。督促程序因债权人的申请而开始，没有对立双方当事人参加诉讼。因此，督促程序并不解决当事人之间的民事权益争议，具有非讼的特点。

　　(二)督促程序适用范围的特定性

　　督促程序仅适用于请求给付金钱和有价证券的案件，并附有一定条件限制，如债权人没有对待给付义务、支付令能送达债务人等。它不像处理民事争议案件的审判程序对民事案件具有普遍的适用性。所谓金钱，是指作为流通手段和支付手段的货币，通常是指人民币，在特定的情况下也包括外国货币。所谓有价证券，是指汇票、本票、支票、股票、债券、国库券以及可以转让的存单。

　　(三)督促程序的可选择性

　　债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合条件的，可以适用督促程序。但是，法律并没有强制规定这类案件必须适用督促程序，当事人可以选择诉讼程序或督促程序来解决，只是选择诉讼程序时间更长，不利于问题的快捷简便解决。如果当事人选择了诉讼程序的，就不能再选择督促程序。选择诉讼程序的，适用第一审普通程序或者简易程序进行审理。可见，督促程序不是解决这类案件的必经程序或惟一程序，法律赋予了当事人的程序选择权。

　　(四)督促程序审理的简捷性

　　人民法院适用督促程序审理案件，仅对债权人提出的申请和债权债务关系的事实和证据进行书面审查，不传唤债务人，也无须开庭审理。对符合条件的，人民法院直接发出支付令；不符合条件的，人民法院驳回债权人的申请，并且不能提出上诉。审判组织采用独任制的形式。因此，与诉讼程序相比，督促程序具有简便、快捷的特点。

　　(五)支付令生效的附条件性

　　人民法院向债务人发出的支付令只有符合一定的条件才能生效。这些条件包括两个方面：一是期限上的要求，即债务人自收到支付令之日起15日届满支付令才能生效；二是行为上的要求，即债务人在上述期限届满前不清偿债务，也不提出书面异议的，支付令才能生效。只有同时具备这两个条件，支付令才发生强制执行的法律效力。

　　民事诉讼法规定，督促程序分为申请、审理、提出异议和执行四个阶段。

　　1.申请。根据民事诉讼法的规定，督促程序由债权人向人民法院申请支付令而开始。民事诉讼法规定，申请支付令应当符合下列条件：

　　(1)债权人与债务人没有其他债务纠纷的。即申请人对被申请人没有给付金钱等其他债务，只存在被申请人未向申请人给付金钱或者有价证券的情形。例如甲乙签订了购销钢材的合同，甲按照合同的约定向乙交付了钢材，乙未按期给付货款，此时，甲对乙没有其他债务纠纷，可以申请法院发布支付令。如果甲向乙要货款前，还未向乙发货，此时他就不能申请支付令。

　　(2)支付令能够送达到债务人的。债务人不在我国领域内，或者债务人下落不明需要公告送达，都属于不能送达，在这两种情况下，不能申请支付令。

　　申请支付令，应当提交申请书，写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实和证据。事实是指双方债权债务关系存在及债务人没有履行债务的事实。对于提出的事实，要有相应的证据加以证明。申请书应当向有管辖权的人民法院提出。至于哪个是有管辖权的人民法院，取决于争议法律关系的性质和民事诉讼法关于管辖的规定。例如，如果是因为合同关系请求给付金钱，可以向合同履行地或者被告所在地人民法院申请。

　　2.审理。债权人提出申请后，人民法院应当在5日内通知债权人是否受理。对符合民事诉讼法规定的申请条件的，人民法院都应当受理。为迅速解决债务争议，人民法院受理申请后，仅审查债权人提供的事实和证据，不需要询问债务人及开庭审理。人民法院经审查，认为债权债务关系明确、合法，应当在受理之日起15日内直接向债务人发出支付令；申请不成立的，应当裁定予以驳回。申请不成立包括债权债务关系不明确及债权债务不合法等。

　　3.异议的提出。人民法院发布支付令前仅审查了申请人提出的事实和证据，没有接触被申请人，没有让被申请人对申请人的请求答辩，为了平等地保护当事人双方的合法权益，民事诉讼法规定，债务人自收到支付令之日起15日内可以提出书面异议。人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。这时，申请人如果认为有必要，可以就该事项提起诉讼，人民法院对该诉讼按普通程序审理。

　　4.执行。债务人收到人民法院的支付令后，如果认为债权债务关系存在，没有异议，应当自收到支付令之日起15日内向债权人清偿债务；如果债务人自收到支付令之日起15日内既不履行支付令又不提出异议的，申请人可以申请人民法院强制执行。

　　由于督促程序在一般情况下该程序仅适用于基层人民法院(海事法院也可适用支付令)，因此上级法院很少对该程序的适用经验进行总结，基层法院也缺乏上级法院的对口业务指导。各地基层法院就该程序的适用条件和范围也存在着差异。从十多年的司法实践来看，目前督促程序至少存在着下列四点缺陷：

　　1、债权人实现债权的成本风险大。

　　支付令生效后的申请费由被申请人(债务人)负担；而因为债务人提出书面异议使督促程序被裁定终结时，申请费由申请人(债权人)负担。《诉讼费用交纳办法》实施后，债权人申请支付令应预交的申请费从每件100元变成了比照财产案件受理费标准的1/3交纳。当支付令的申请金额超过2万元时，债权人应预交的申请费就超过了100元。由于人民法院对债务人的书面异议仅作形式审查，即使债务人恶意提出书面异议，支付令也将自行失效，此时将由债权人负担支付令的申请费。债权人为实现债权必须另行起诉，不但增加了费用支出，也浪费了时间，因此增大了其实现债权的成本风险。

　　2、容易成为提示债务人转移财产的“通知书”。

　　《中华人民共和国民事诉讼法》规定的财产保全仅包括诉前财产保全和诉讼财产保全，督促程序属于非诉特别程序，因此不能适用财产保全。依据《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第五条、第六条的相关规定，债权人申请支付令时不能申请诉前财产保全或者同时起诉，否则支付令申请将被驳回或者督促程序将被裁定终结。在支付令送达债务人后的十五天的异议期间内，债务人完全有充足的时间来转移自己的财产。

　　3、当事人的救济途径相对缺失。

　　《中华人民共和国民事诉讼法》仅规定当事人“对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的”和“对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的”，可以申请再审。1992年公布的《最高人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理的批复》规定“债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审；超过法定期间债务人提出的异议，不影响支付令的效力”。即在当前司法实践中，当事人不能对已生效的支付令申请再审。该批复同时规定，“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请”。2000年最高人民法院公布的《关于适用督促程序若干问题的规定》中保留了这一规定。2002年最高人民法院公布的《关于正确适用暂缓执行措施若干问题的规定》第九条还规定了“在执行过程中，执行人员发现据以执行的判决、裁定、调解书和支付令确有错误的，应当依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第258条的规定处理……(即'执行员在执行本院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，应当提出书面意见，报请院长审查处理……')”。这一规定虽然扩大了法院内部对确有错误的支付令的纠正途径，但是当事人的救济权利仍未得到任何保障。

　　4、可能成为基层法院突破级别管辖的手段。

　　《中华人民共和国民事诉讼法》规定支付令由有管辖权的基层人民法院受理，《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》也规定“基层人民法院受理债权人依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制”。目前法院的财政权都掌握在同级政府手中，很多地方的同级政府财政只能保障法院的基本运转，法院必须自己“找米下锅”。虽然支付令的申请费只有财产诉讼收费的1/3，但在《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》实施后，基层法院很难指望上级法院对其指定案件。在这种情况下，基层法院有可能对诉讼标的额超过自身级别管辖的“跑来的案源”适用支付令，从而突破最高人民法院的级别管辖规定。又因为调解结案的案件的受理费应减半收取，那么在此情况下，基层法院的诉讼收费的“损失”就不是那么大了。与其让上级法院受理案件而自己收取不到一分钱诉讼费用，不如想方设法来合法的收取一部分诉讼费用，这是很多基层法院，特别是落后地区的基层法院的心态。

　　随着我国社会主义市场经济的进一步发展，当事人要求通过比较简单的法律程序就能使债务迅速得以清偿的呼声越来越高。督促程序能够快速确认当事人之间的债权债务关系，且支付令在生效后能够迅速转入执行程序，这不仅符合人民法院“公正与效率”的司法理念，而且对维护当事人合法权益、减轻当事人诉累也有着重要的意义。因此，完善我国的督促程序，对构建我国社会主义法制体系无疑有着重要的意义。针对督促程序的缺陷，笔者试提出以下几点意见：

　　1、法院对书面异议应进行有限的实体审查。依据相关司法解释的规定，债务人在法定期间提出书面异议的，法院无须审查异议是否有理由，应当裁定终结督促程序。债务人对债务本身没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见的，不影响支付令的效力。法院在受理支付令申请时要进行较严格的实体审查(如债务是否合法、申请人是否已另行起诉等)，但是对债务人提出的书面异议却不做任何实体审查即裁定终结督促程序，这样有违权利义务对等原则，也导致了司法实践中大量的债务人恶意提出书面异议，不利于社会遵守诚实信用原则和公平正义原则。参照2003年最高人民法院发布的《关于在民事审判工作中适用<中华人民共和国工会法>若干问题的解释》第四条“人民法院根据工会法第四十三条的规定受理工会提出的拨缴工会经费的支付令申请后，应当先行征询被申请人的意见。被申请人仅对应拨缴经费数额有异议的，人民法院应当就无异议部分的工会经费数额发出支付令”的规定，该规定对督促程序的适用和发展有着一定的指导意义。笔者认为，有关部门可以通过立法的方式，对督促程序中债务人对债务本身无异议，而仅就债务数额提出异议时，法院应通过裁定部分确认支付令的形式认可债务人没有异议部分债务的效力，并且告知债权人可以对双方有争议部分的债务可以另行起诉。

　　2、提高债务人恶意提出书面异议的经济成本。比照在民事诉讼证据规则中，因当事人提出新证据导致案件二审或再审，另一方当事人由此增加的差旅、误工、证人出庭作证、诉讼等合理费用以及由此扩大的直接损失，可以要求提供新证据的一方当事人承担的规定，可以考虑在立法中规定因债务人恶意提出书面异议致使债权人以诉讼的方式实现债权的，债务人应承担债权人因此增加的差旅、误工、证人出庭作证、诉讼等合理费用以及由此扩大的直接损失，以此来遏制债务人对支付令恶意提出的书面异议。在国家重拳打击用人单位克扣、拖欠劳动者工资的大潮面前，人民法院除了应及时依据劳动者的申请向用人单位发出支付令以外，对查明因用人单位滥用异议权、恶意提出书面异议致使督促程序被终结的，可以认定用人单位属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条“伪造重要证据……妨碍人民法院审理案件”规定的情形，并依法追究其妨碍民事诉讼行为的法律责任。

　　3、完善对确有错误的支付令的救济途径。债权人单方的申请为即可启动督促程序，法院发出的支付令也确有可能存在错误。如果债务人因为对督促程序不够了解等客观原因未在法定期限内提出书面异议，支付令即发生与生效判决同等的效力，因此对确有错误的且已经发生法律效力的支付令设置救济途径是必要的。鉴于督促程序属于非诉特别程序，因此对其的救济途径不应是再审而应是撤销，即应允许债务人可以申请法院撤销确有错误的支付令，相关程序可以参照审判监督程序实施。

　　4、规范申请人(债权人)送达制度。当前法律和司法解释均没有规定支付令应当送达申请人。因此在司法实践中是否将支付令送达申请人，各地法院的做法不一。笔者认为，从保障当事人的权益出发，支付令应当送达申请人，并应告知其送达被申请人的时间。这样申请人不但可以知道支付令的基本内容，同时也便于其知晓支付令生效的时间。申请人在收到支付令后，也就拥有了向人民法院申请执行的依据以及知晓何时可以向法院申请强制执行该支付令。