环境行政诉讼
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什么是环境行政诉讼
环境行政诉讼是人民法院根据对具体环境行政行为不服的公民、法人或者其他组织(环境行政相对人)的请求，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法定程序，审理并裁决环境行政争议案件的司法执法活动。
环境行政诉讼的特点
环境行政诉讼具有以下特点。
(1)环境行政诉讼是以行政相对人为原告，以环境行政管理机关为被告的诉讼。环境行政诉讼是在环境行政管理过程中发生的诉讼。与一般行政诉讼一样，其原告都是行政相对人，包括公民、法人或其他组织，其被告则是依法行使行政管理权的环境行政主体。
(2)环境行政诉讼由环境行政争议引发。环境行政争议是指环境行政主体与行政相对人在环境行政管理过程中发生的争议。争议双方是环境行政主体和行政相对人。争议针对的是行政主体实施的具体行政行为。争议的核心在于确认行政主体的具体行政行为是否合法。环境行政争议是启动环境行政诉讼的诱因和环境行政诉讼所要解决的内容。
(3)环境行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性。人民法院审理行政争议案件的核心是审查具体行政行为是否合法。法院对具体行政行为的合法性进行审查，包括对行为的事实认定以及规范性文件的适用是否合法进行审查。
(4)环境行政诉讼的被告范围广泛。由于环境法律所调整的社会关系十分广泛，环境行政诉讼的被告范围也较广泛，包括负有环境保护和资源、生态保护职责的机关。例如，环保、海洋、港务、渔政渔港、交通、水利、铁道、民航、土地、农业、林业、矿产管理机关等。
环境行政诉讼的类型
根据环境行政争议的不同，环境行政诉讼可以分为以下几种：
1．行政赔偿之诉环境行政赔偿之诉是指公民、法人或其他组织的合法权益受到环境行政机关或其工作人员的具体行政行为侵犯造成损害时，向人民法院提起的要求赔偿的诉讼。我国《行政诉讼法》第67条明确规定提起行政诉讼的条件是：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的。”环境行政诉讼作为行政诉讼的一个类型，当然适用这一规定。
2．履行之诉环境行政履行之诉是指环境行政相对人为要求环境行政机关及其工作人员履行其法定职责而向法院提起的诉讼。提起环境行政履行之诉的前提是环境行政机关负有法定的职责，而环境行政机关不履行或迟延履行，并且不履行或迟延履行没有正当的理由，即环境行政机关存在不作为的行为，如拒绝颁发排污许可证、环评批复报告、环保设施验收合格证等。
3．司法审查之诉环境行政司法审查之诉是指环境行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为不合法或显失公正而要求法院进行审查的诉讼。环境行政司法审查之诉还可以进一步区分为环境行政变更之诉和环境行政撤销之诉。
(1)变更之诉环境行政变更之诉是指环境行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵害了其合法利益，而请求法院通过司法裁判予以变更的诉讼。
(2)撤销之诉环境行政撤销之诉是指环境行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵害了其合法利益，而请求法院确认环境行政机关的具体行政行为部分或全部违法，并部分或全部撤销环境行政机关的具体行政行为的诉讼。
环境行政诉讼的提起、受理、管辖和执行等内容适用行政诉讼的规定，与普通的行政诉讼并无区别。
环境行政诉讼的基本内容
环境行政诉讼是指有关环境受害人认为环境行政管理机关或其工作人员的行政行为非法损害了自己合法的环境权益，而依法向法院提起的行政诉讼。环境行政诉讼具有自身的一些特点：首先，环境行政诉讼范围广泛。由于环境保护的范围和对象的广泛，导致了因环境管理行为是否违法而提起行政诉讼的范围非常的广泛。其次，环境行政诉讼涉及多重利益，既影响私人利益，又牵涉国家利益和社会利益，这使得潜在当事人众多。再次，环境行政诉讼的标的往往具有一定的风险不确定性。由于环境损害一旦造成就难以恢复或治理，因而需要在诉讼中采取预防性手段。最后，由于环境问题的产生和发展具有缓发性和潜在性，再加上科学技术和人类认识水平的限制，当事人和行政机关行政行为之间的利害关系往往是一种可能的利害关系，而非必然的利害关系。环境行政诉讼的这些特点决定了环境行政诉讼规范必然涵盖以下这些内容：
1．原告资格的扩张。与一般的行政诉讼相比，环境行政诉讼的最大特色在于作为行政管理相对人和环境受害人的公民以及作为环境公益组织的环保团体提起的“环境权”诉讼。这是因为，由作为环境行政管理直接相对人的企事业单位提起的环境行政诉讼，都是可以在作为私人财产的保护程序的传统行政诉讼制度的框架内加以处理的普通诉讼形态，而与之相对的由作为受害人的公民或作为环境公益组织的环保团体提起的环境行政诉讼，大多超出了传统的行政诉讼制度的框架，迫使传统的行政诉讼理论和制度为保护环境公益而有所修正。
诉讼资格的扩张，在于保护公民环境权益，加强对政府行政行为的监督。这也是由环境污染破坏及环境保护的特点所决定的。环境被污染或被破坏后，难以恢复，有的根本不可能恢复。因此，环境保护要以预防为主。环境污染或破坏造成的危害也与一般的损害不同。环境危害大多数具有潜伏期长、因果关系不明显、受危害的对象广等特点。有的环境危害甚至不会直接对人身、财产造成危害结果，而只是降低自然界的美学价值。因此，有时很难指出哪些具体的权益受到损害。如果以此限制或排除环境行政诉讼原告的诉讼资格，则极不利于预防、减轻行政行为对环境造成的不利影响和保护公民的合法权益。因而有必要赋予公民、环保团体对影响环境权益之行政管理行为提起诉讼的资格，在环境管理行为涉及公共利益时，赋予检察机关提起行政公诉的资格。
诉讼资格的扩张，在于承认环境行政管理相对人之外的第三人的诉讼资格。这与行政行为造成环境损害的特点有关。行政行为所可能造成的环境危害影响范围大，行政行为的非行政管理相对人有时是众多的受害者之一。由于行政行为的参与人可能获得某种利益，一般赞同该行政行为，很少会由于该行政行为可能造成的环境影响而对它起诉。这时，如果提起诉讼要求对该行政行为进行司法审查的话，起诉的人只能是对该行政行为可能引起环境影响表示关注的第三者。
2．受案范围的扩大。众所周知，一项行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令对环境造成的影响比某项据这些法规、规章、决定和命令作出的具体行政行为对环境造成的影响要大很多。前者造成的影响是全局性的、整体性的，后者则是局部的、个别的影响。针对后者提起的诉讼很难完全消除前者可能造成的全局性的、整体性的有害环境影响。因而环境行政诉讼的范围应当扩展到影响环境保护和当事人环境利益的环境管理行为，既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为。因为环境纠纷的行政处理涉及对当事人环境权益的处分，应当纳入司法审查范畴。
3．预防之诉的认可。由于环境管理是运用多种手段积极主动地对经济个体的自由意志施加影响，因而，通过行政诉讼干预影响环境的行政行为是一种积极的、主动的保护环境的方法。这种干预可以促使行政机关在决策过程中充分考虑环境因素，协调经济发展和环境保护的关系，预防和减少行政行为给环境带来的不利影响。也就是说，对于行政机关过于宽缓的环境管理措施，公民或环保团体可以通过撤销之诉或课以义务之诉等环境行政诉讼与行政机关抗争。环境受害人提起的针对行政机关的诉讼，大多系以请求排除侵害而非损害赔偿为目的。日本的预防之诉采取取消诉讼形态，一般是受害者方面主张行政机关的处理违法，请求取消该行政行为的诉讼。比如对发电厂及其他麻烦设施的设置等作出许可等行政行为时，邻近的居民有权向法院请求取消该行政行为。
目前，我国有关的环境诉讼主要是损害赔偿之诉，预防、减轻行政行为给环境造成的不利影响的环境行政诉讼尚不多见。
4．原则的变化。严格行政诉讼的规则在环境行政诉讼中因为环境保护的特殊性而有所调整。主要体现在：第一，司法审查的强化，法院在环境诉讼中对行政行为持“严格审查”的态度，在审判中拒绝了行政机关为其“规划或制定政策的行为”或“自由裁量权行为”的侵权赔偿责任的豁免辩护，如美国很多法院很少因为环境诉讼中政府提出起诉权问题而驳回起诉。第二，“诉讼不停止执行”原则的弱化。环境利益与一般利益不同，一旦遭到破坏，将很难复原，如果准予环境开发的行为已经完成或将要完成，环境保全的目的事实上就难以达到。“在环境行政诉讼中，虽然原告每一个人遭受到的健康和财产上的损害个别地看不带明显的具体性，但当认定了具有区域性的广泛且严重的影响时，区域性环境破坏就必须依靠停止执行加以阻绝。在对区域环境具有广泛影响的处分提起的环境行政诉讼中，扭转执行不停止的原则，使执行停止得到原则化，对于行政方面的急于开发行为，只要未具体地说明其有特殊的公益上的必要，运用最理想的还是向着承认停止执行的方向努力。”
环境行政诉讼的基本原则
环境行政诉讼的基本原则是指用以指导整个环境行政诉讼活动或者贯穿整个环境行政诉讼各主要阶段的基本准则。环境行政诉讼作为行政诉讼的一种，必须遵守所有行政诉讼所共同遵守的司法原则。这些原则可以分为两类，第一类是环境行政诉讼作为一种一般的诉讼活动应该遵守的基本原则，如：人民法院独立行使审判权原则；以事实为依据，以法律为准绳原则；合议制原则；回避原则；公开审判原则；两审终审制原则；当事人法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院实行法律监督原则等。对于这一类原则，本书将不再作详细的解释。第二类原则是环境行政诉讼作为一种行政诉讼活动所要遵守的基本原则，如：选择复议原则，具体环境行政行为不因诉讼而停止执行原则，被告负举证责任原则，不适用调解原则，审查具体环境行政行为合法性原则，有限司法变更权原则等。
- 1．选择复议原则
选择复议原则是指环境行政相对人对环境行政处理决定不服时，既可以向上一级环境行政主管机关申请复议，对复议决定不服，再向人民法院起诉，也可以不经过环境行政复议直接向人民法院起诉。也就是说，根据《行政诉讼法>和《环境保护法>等相关法律的规定，在我国，环境行政复议不是环境行政诉讼的必经程序，是否经过环境行政复议，由环境行政相对人自己选择。
- 2．审查具体环境行政行为合法性原则
这一原则包含两层含义：第一，环境行政诉讼只能对具体环境行政行为提起，相对人对抽象环境行政行为不服不能提起行政诉讼。具体环境行政行为是指环境行政主体及其工作人员在环境行政管理活动中，依法行使环境行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。如环保局依法对某超标排污企业罚款的行为。抽象环境行政行为是指环境行政机关在行政管理活动中，依法制定、发布的针对不特定的环境行政管理相对入具有法律约束力的规范性文件。如国家环保总局颁布《环境保护法实施细则》。第二，人民法院对环境行政争议案件进行审理时，只审查具体环境行政行为是否合法，而具体环境行政行为是否精确、适当则不属于人民法院职权范围。
- 3．具体环境行政行为不因环境行政诉讼而停止执行原则
《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。”因此，在环境行政诉讼期间，即使相对人认为具体环境行政行为违法，要求人民法院撤消或改变违法具体行政行为，但在人民法院代表国家依据有关法律、法规作出生效判决之前，具体环境行政行为仍然被推定为合法有效，也就要求得到执行。其根据是，具体环境行政行为是环境行政机关代表国家依据有关法律法规作出的，一旦作出即应推定为合法，该具体环境行政行为即具有相应的约束力、确定力和执行力。实行这一原则也有利于保证国家环境行政管理活动的正常进行。当然，在某些特殊情况下，具体环境行政行为应当停止执行，否则将可能造成不必要的损失。根据《行政诉讼法》第44条的规定，在以下3种情形下，具体环境行政行为要停止执行：
(1)被告认为需要停止执行的；
(2)原告申请停止执行，人民法院认为该具体环境行政行为的执行将会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；
(3)法律、法规规定停止执行的(到目前为止，环境保护法律法规尚无此类规定)。
- 4．不适用调解原则
不适用调解原则，是指人民法院审理环境行政案件，既不能把调解作为诉讼过程中的一个必经阶段，也不能把调解作为结案的一种方式。因为人民法院审理环境行政案件是对具体环境行政行为的合法性进行审查。环境行政机关作出具体环境行政行为，是其行使法定职权的表现，而对于这种法定职权，环境行政机关不得放弃或让步，否则即构成失职。环境行政机关作出的具体环境行政行为要么是合法，要么是违法，没有第三种可能。在环境行政诉讼中如适用要求争议双方作出某种程度的放弃或让步的调解，会造成环境行政机关法定职权的性质发生转变，这是绝对不能允许的。
- 5．有限司法变更权原则
司法变更权是指人民法院对被诉具体行政行为经过审理后改变该具体行政行为的权力。根据我国现行《行政诉讼法》的规定，人民法院在环境行政诉讼中的司法变更权仅限于环境行政处罚现失公正的情形下才可以行使，所以说，人民法院只能行使有限的司法变更权。
- 6．被告负举证责任原则
被告负举证责任原则是指在环境行政诉讼中，环境行政诉讼的被告负有证明其具体环境行政行为合法的责任，否则要承担败诉的风险。对于这一原则，我们将在本章第四节中进行详细的阐述。
环境行政诉讼的宗旨和功能
环境行政诉讼的宗旨由2个方面组成：①维护和监督环境行政机关依法行使环境行政职权；②保护公民、法人和其他组织的合法权益。
保障环境行政机关依法行使环境行政职权与保护公民、法人和其他组织合法权益是环境行政诉讼的两个基本点，二者不可偏废。
与环境行政诉讼的宗旨相联系，环境行政诉讼具有以下3大功能：
- 1．平衡功能
在环境行政执法中，环境行政机关代表的是社会公共利益，而环境行政相对人则代表着个人权益。代表公共利益的环境行政机关在环境行政执法中处于优越地位，而行政相对方则处于弱势地位，这也是实现正常环境行政管理秩序的需要，但是环境行政机关的执法活动也可能违反法律，并对环境行政相对人的合法权益造成侵害。环境行政诉讼的一个重要功能就是对环境行政机关与环境行政相对人在行政执法阶段的明显不对等的法律地位进行平衡。环境行政诉讼的实质在于环境行政机关的环境行政行为必须接受人民法院的司法审查，从而对环境行政相对人的权利进行保障和补救。
- 2．人权保障功能
人权得到充分的尊重和保护是法治社会的一个重要特征，在一个国家的人权保障体系中，行政诉讼制度发挥着非常重要的作用。环境行政诉讼作为行政诉讼制度的重要组成部分，主要通过对环境行政行为的司法审查来实现对环境行政相对人的人权保障。
- 3．实现社会公正功能
公正是司法的生命，亚里士多德认为：公正的基准是某种利益配置，公正的基本公式是成比例平等。环境行政诉讼的实现社会公正功能是通过环境行政诉讼的诉讼程序公正和法院裁判的实体公正来实现的。
环境行政诉讼的受案范围
环境行政诉讼的受案范围是指人民法院受理环境行政案件，解决环境行政争议的范围。只有属于受案范围的具体环境行政行为，相对人才可以对其提起环境行政诉讼。根据我国《行政诉讼法》、《环境保护法》和相关司法解释的规定，环境行政诉讼的受案范围主要包括以下几个方面：
(1)对环境行政机关作出的罚款、吊销许可证和营业执照、责令限期治理、没收财物等行政处罚行为不服的。根据我国环境法律、法规的规定，环境行政机关有权实施的行政处罚行为非常广泛，环境行政相对人对这些行政处罚不服都可以提起环境行政诉讼。
(2)对限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。我国《环境保护法》第32条明确规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”另外，在发生环境污染事故或其他突发性环境事件时，相关的行政机关也可以采取一些强制措施，环境行政相对人对这些强制措施不服的可以提起环境行政诉讼。
(3)认为环境行政机关无理拒不发放有关执照、许可证或对于其申请拒绝给予答复的。如我国《森林法实施细则》第19条第2款规定：“负责核发林木采伐许可证的部门和单位，在接到采伐林木申请后，除特殊情况外，应在1个月之内办理完毕。遇有紧急抢险情况，必须应地采伐林木的，可以免除申请林木采伐许可证，但事后组织抢险的单位和部门应将采伐情况报当地县级以上林业主管部门备案。”如果林业主管部门逾期拒绝颁发林木采伐许可证或不予答复，相对人可以提起环境行政诉讼。
(4)认为环境行政机关违法要求其履行义务的。虽然环境行政机关拥有为相对人设定某种环境行政义务的权力，但其对这种权力的行使必须严格依照法律、法规进行，否则，环境行政相对人对违法要求其履行的行为可以依法提起环境行政诉讼。
(5)认为环境行政机关的行为侵犯法律、法规规定的经营自主权的。环境行政机关固然可以对企业施加某种程度的影响，促进企业向绿色生产发展，但这必须在不影响环境行政相对人的经营自主权的前提下进行，如果环境行政机关的具体行政行为侵犯了环境行政相对人的经营自主权，那么环境行政相对人就可以提起环境行政诉讼，以维护自身权益。
(6)申请环境行政机关履行保护环境、防治污染和其他公害，保护环境行政相对人的人身权、财产权的法定职责，环境行政机关拒绝履行或不给予答复的。环境行政相对人的人身权、财产权受到环境污染或生态破坏行为的侵害或威胁时，有权利请求相关的环境行政机关给予救济，相关环境行政机关如果对环境行政相对人的请求拒绝履行或不给予答复，那么环境行政相对人对环境行政机关的这种失职行为可以提起环境行政诉讼。
(7)法律、法规规定的其他具体行政行为。这是一项兜底性规定，目的是为了防止列举中的遗漏，使得环境行政诉讼的受案范围可以随着时代的步伐而予以发展。
环境行政诉讼的诉讼时效
环境行政诉讼的诉讼时效并不完全统一，根据诉讼时效所适用的对象的不同，环境行政诉讼的诉讼时效可以分为一般诉讼时效、特殊诉讼时效和最长诉讼时效三种。
- (一)一般诉讼时效
一般诉讼时效是指行政诉讼法所规定的进行行政诉讼活动的诉讼时效，环境行政诉讼作为行政诉讼的有机组成部分，当然适用行政诉讼法上的诉讼时效。我国《行政诉讼法》第38条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不做决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”根据《行政诉讼法》的上述规定，我国环境行政诉讼的诉讼时效分为两种：一是环境行政相对人直接向人民法院起诉的，其诉讼时效为3个月，从环境行政相对人知道作出具体行政行为之日起计算；二是环境行政相对人选择复议或者必须复议的，则为15天，从环境行政相对人收到复议书或复议期满之日起计算。
- (二)特殊诉讼时效
特殊诉讼时效是指由环境法所规定的不同于行政诉讼法的诉讼时效。由于环境行政诉讼存在许多与一般行政诉讼所不同的特质，特别是具体环境行政行为与生态保护和污染防治密切相关，同时也与人民的身体健康和企业的稳健发展晴雨相连，因此，环境法也制定了一些不同与行政诉讼法的特殊诉讼时效，如我国《环境保护法》第40条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起l5日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”《水污染防治法》第54条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到通知之日起15天内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”《森林法》第17条规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起1个月内，向人民法院起诉。”根据特别法优于一般法的原则，在环境行政诉讼中，凡是诉讼时效环境法作了规定的，优先适用环境法的规定，只有在环境法对诉讼时效未做规定的情况下，才适用行政诉讼法上的一般诉讼时效。
- (三)最长诉讼时效
最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于我国相关的环境法没有对最长诉讼时效作出规定，因此，这一关于行政诉讼最长诉讼时效的规定也应适用于作为行政诉讼组成部分的环境行政诉讼。
环境行政诉讼的起诉资格
由于环境损害具有广泛性、积累性、持久性和恢复的困难性等特点，许多国家出于法治、权力制约及保护环境和公民环境权益的需要，不同程度地放宽了对环境诉讼起诉权的限制。主要表现在以下几个方面。
- (一)放宽环境行政损害认定条件方面的限制
传统的环境行政诉讼判例法和成文法把受到实际的损害规定为原告行使起诉权的前提。20世纪中期以来，在日益严重的环境问题和日益高涨的环保运动的压力下，环境行政损害认定的条件在一些国家得到了不同程度的放宽，实际损害扩充到了经济损失、人身伤害以外的其他损失领域。
在成文法方面，一些国家的环境基本法和各单行环境法律法规对实际损害条件的限制均有不同程度的突破。比如美国1987年修订的《联邦水污染控制法》第1369条第2款第1项规定：“对局长的这些行为的复审，可以由任何有利害关系的人向直接受该行为影响的此人定居地……提出申请。”“影响”的措辞就说明非实质性的损害或影响均可以成为法院确认起诉权的理由。
- (二)扩大对环境行政行为司法审查的范围
日本的行政诉讼主要有以下几种类型。一是取消诉讼，它包括取消处分诉讼和取消裁决诉讼，即原告请求法院确认行政机关处分或裁决的有无及其有无法律效力的诉讼。二是不作为的违法确认诉讼，是指当事人依法向行政厅提出申请，而行政厅在法定的时间内没有作出答复或未给申请人的利益予以保护，当事人向法院请求确认该行为违法的诉讼。三是民众诉讼，是指在法律有特别规定时，有资格的民众向法院提起诉讼，要求纠正国家或公共团体机关不合法行为的诉讼。自20世纪70年代以来，日本还出现了一些以现行环境法律法规作为诉讼对象的“制度诉讼”案例。究其原因，主要是因为抽象行政行为也可以直接或间接侵害相对人的利益，如果受害人得不到司法救济，可能会放任行政权力的滥用。
在环境危机面前，美国加强了法院对法律授权行政机关自行决定的行政行为的司法审查(比如美国在1987年修订的《联邦水污染控制法》和1990年修订的《清洁空气法》里均确立了“公民诉讼”制度。司法审查诉讼的受案范围既包括政府机关的大多数具体行政行为，还包括一些抽象的行政行为，有时甚至涉及环境行政规章的制定行为。其中法院对抽象性行政决策行为进行司法审查的著名案例为“公民保护欧弗顿公园公司诉沃尔普”，该案涉及的争端源于运输部长决定使用联邦高速公路基金兴建一条横穿欧弗顿公园的州际高速公路的问题。有关法令规定，如果能选择另一条“审慎可行的”路线，将禁止运输部长批准使用联邦基金建设穿越公共公园的公路。原告指控，运输部长违背了这一指令，要求法院撤销运输部长的命令，最高法院在《行政诉讼法》第701条中找到了该案可受司法复审的依据，从而裁决原告有权要求就此问题进行司法复审。法院在此案中确立了“严格审查”的原则，“严格审查”原则的基本含义有三点：其一，实体法上的审查，即法院审查行政机关的行为是否超出法律法令的授权；其二，程序法上的审查，即审查行政机关的行为是否符合行政程序法；其三，审查行政机关的决定是否合理。较为典型的案例是塞尔拉俱乐部诉洛克修斯案，在该案中，原告塞尔拉俱乐部指控被告联邦环保局局长洛克修斯，认为被告在审批州的《清洁空气法》实施计划的规章中没有就防止州的实施计划对防止清洁空气地区的空气质量下降作出规定。法院赞同原告的观点，并对被告发布了强制令。美国在1977年修订《清洁空气法》时吸收了这个判决。
奥地利宪法禁止行政机关与非行政机构的重合，因此普通法院不具有对行政机构作出的决定进行复审的审判权。在环境事务方面，行政法院在行政机关执行环境法律方面发挥了重要的司法作用。行政法院有复审环境行政决定的审判权。另一方面，宪法法院拥有对行政机构颁布的环境法规、规章和立法机关制定的法律的复审权。
- (三)承认非直接利害关系人的环境行政起诉权
堵传统的环境行政诉讼法规定，原告必须是与某一行政行为有直接利害关系的人，即侵行政行为的直接当事人或受害人。这一限制起诉权的规定难以满足现代环境行政法追求权的价值目标。因为环境行政行为的直接利害关系人在不敢或不愿提起行政诉讼的情况下，法院按照“不告不理”的原则可以不予受理，而一些受到行政行为间接侵害的人由于缺乏诉讼法上的起诉资格依据而难以起诉。这种规定既不利于法院纠正行政机关的违法行为，也不利于公共环境的保护。因此有必要把环境行政行为的非直接利害关系人纳入原告的范围。
日本、美国和印度都对非直接利害关系人的起诉权作了规定。在日本，“民众诉讼”与“机关诉讼”的原告可以是法律特别规定的以“选举人资格”及其他“与自己无法律上的利益的资格”提起诉讼的人。美国1990年修订的《清洁空气法》和1987年修订的《联邦水污染控制法》等环境法律基于环境的公共性，授权任何公民对任何违反环境法规的人或其他法律实体提起公民诉讼。这种诉讼包括司法审查之诉。在印度，任何受到行政部门和市政当局的一个政府机构侵害的人，可以依法寻求适当的法院以公民诉讼的形式要求予以救济。以前，资格问题经常被提出，但是现在印度最高法院反复地确认了受侵害的个人甚至未直接受侵害的个人的资格。例如，在M．C．梅塔诉印度联邦案件(1988年)中，原告并非是直接受害方，而只是一个从事恒河清除业和保护泰姬陵的富有公益精神的个人。
- (四)授予环保及其他团体的环境行政起诉权
行政团体诉讼是行政“集体诉讼”的一种，按照传统的理论，行政团体诉讼的原告都应是受害者，只要团体中含有非受害者，则这个团体不能以自己的名义提起环境行政诉讼。最早确立团体诉讼原则的判例是塞尔拉俱乐部诉莫顿案。在该案中，原告塞尔拉俱乐部以塞尔拉·内华达山脉自然环境保护者的名义和环保团体的身份，对联邦内政部长莫顿起诉，要求撤销内政部的国家森林署的一项关于批准在塞尔拉·内华达山脉修建大型滑雪场的计划。法院最后因原告的诉状中没有指出其任何成员的利益因该项工程受损而判定原告缺乏起诉权。按照法院的观点，环保或其他团体以保护公共环境利益的名义起诉是不够的，它必须提出自己或自己成员的利益(如美学、自然保护、经济、娱乐等方面的利益)受到或可能受到直接或间接的损害，才能获得起诉权并作为原告出庭。通常各种环境保护团体通过吸收某些对环境要素有权益的人加入，在这些人的环境权益受到侵害时，该团体即可获得类似于环保集团诉讼的起诉权。这种方法广泛地为各种环境保护团体或特殊利益集体用作保护环境、制止某些不合理行政决定的重要手段。后来，《清洁空气法》和《联邦水污染控制法>>规定，任何法律实体(当然包括环保及其他性质的团体)都可以向法院提起公民诉讼，向法院申请强制令、命令状或撤销该行政行为。如果该环保及其他性质的团体想要提起行政损害赔偿诉讼，它必须依照普通法或国家赔偿法的规定证明它的成员有受到损害的事实。比起个人的干预力量，环境行政团体诉讼的力量雄厚，态度一般比较强硬，有能力与行政机关周旋，并且可以造成很大的社会影响，法院与政治家往往非常重视，不敢怠慢，因而在国外环境行政诉讼中被广泛采用。
- (五)确认当代人代表后代人的环境行政诉讼起诉权
后代人是潜在的法律主体，他们有在未来的环境中生存的权利。因此提倡他们的环境权是必要的，也是现实的。那么当代人的下一代及下几代的环境权益因为当代的环境行政行为一定或可能受到侵害时，当代人是否有权代表其后代人提起行政诉讼，各国的成文法律一般没有明文规定，有必要加以突破。1993年的菲律宾森林案，就是一个典型的当代人代表后代人环境权益进行环境行政诉讼的案例。菲律宾最高法院最后授予了这45名儿童以诉讼权。这个判例虽然发生在菲律宾，但对各国政府来说，其冲击力是非常大的。
在环境行政诉讼的起诉方面，我国仍然遵循《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条和第四十一条第一款的规定，坚持“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”，还没有放宽严格的限制条件。这种立法实际上规定既不利于区域性和流域性环境的保护，也不利于当代人和后代人合法环境权益的保护，因此结合我国的国情，有步骤地借鉴国外以上的成功做法是非常必要的。
按照《行政诉讼法》第十一条的规定，只有与诉讼有直接利害关系的人才可以提起环境行政诉讼。由于环境是人类共享的“公共财产”，任何人都不能对其主张专属性和排他性的权利，例如大气、水域、海洋、公共风景区等。如果按照我国行政诉讼法的规定，当有人污染和破坏公共的环境时，当环境行政主管机关不履行保护公民共享的环境权益的时候，便无人可以提起行政诉讼。这对保护公民的环境法权是很不利的。由于环境保护需要公众参与，而现行的行政诉讼法的规定却妨碍公众保护环境，因此有必要对环境行政诉讼的起诉资格加以改进。在美国、英国等国，已建立了公民诉讼制度，在日本已经建立了抗告诉讼和民众诉讼，实际上都不同程度地放松了环境行政诉讼的起诉资格。
我国现行的行政诉讼法规定，原告必须是与行政机关具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。范围比较狭窄，有必要借鉴美国的公民诉讼制度，适当扩大原告范围与受案范围，即规定只要认为行政机关的具体行政行为和某些抽象行政行为(如修筑水库、在某些保护区域进行开发等行政决策)侵犯或影响其权利的人就可成为行政诉讼的原告。这在一定程度上可以起到进一步监督行政机关依法行政、遏制行政腐败现象的作用。
环境行政诉讼的程序
环境行政诉讼程序是人民法院和诉讼参加人在环境行政诉讼活动中必须遵循的法定方式和步骤的总称。根据行政诉讼法的规定，它主要包括第一审程序、第二审程序和审判监督程序。
(一)第一审程序
第一审程序是指人民法院审理第一审环境行政案件所适用的程序。第一审程序是一切环境行政诉讼案件的必经程序，是第二审程序的前提和基础。
第一审程序包括起诉、受理、开庭审理和判决4个阶段。
- 1．起诉
起诉是指行政相对人依照法定条件和程序向人民法院提起环境行政诉讼请求，要求人民法院行使国家审判权对其合法权益予以保护的诉讼行为。根据行政诉讼法的规定，起诉必须具备以下条件：
(1)原告必须是认为具体环境行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织；
(2)必须有明确的被告，即对哪一个环境行政机关提起诉讼，必须明确具体；
(3)必须有具体的诉讼请示和事实根据，即明确诉讼请求要解决的问题和目的，以及诉讼请示依据的法律事实；
(4)必须属于人民法院的受案范围；
(5)必须属于受诉的人民法院管辖；
(6)必须符合行政诉讼时效的规定。
上述6个条件缺一不可，其中前5个条件，已在前面有所述及，在此，就第6个条件，即诉讼时效问题加以简述。
根据《行政诉讼法》第39条和《环境保护法》第40条规定，环境行政诉讼时效有两种情况：第一种，对行政处罚不服的起诉时效为15天；第二种，对其他具体环境行政行为不服的起诉时效为3个月。即行政相对人对环境行政机关所作出的其他具体行政行为(如征收超标准排污费等)不服的，可以在收到通知(如征收超标准排污费通知单)之日起3个月内向人民法院起诉。
- 2．受理
受理是指人民法院对起诉进行审查，对符合起诉条件的予以接受立案的诉讼行为。《行政诉讼法》第42条规定，人民法院接到当事人起诉状后，经审查认为符合条件的，应当在7日内立案，并通知原告预交案件受理费；认为不符合起诉条件的，也要在7日内作出不受理的裁定；原告对裁定不服的，可在收到裁定之日起10日内向上一级人民法院提出上诉。
- 3．审理
审理包括审理前的准备和开庭审理。开庭审理是指人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，在法庭上依法对案件进行全面审查，并作出裁判的诉讼活动，也称法庭审理。开庭审理包括：
(1)开庭准备。开庭应做好以下准备工作。第一，在开庭前3日，用传票或通知书通知当事人和其他诉讼参加人。第二，公开审理的，应当公开当事人的姓名、案由和开庭时间、地点。第三，开庭审理前，由书记员查明当事人和其他诉讼参加人是否到庭，如果都已到庭，宣布法庭纪律。第四，审判长宣布开庭、案由、合议庭组成人员和书记员名单，告知当事人的诉讼权利和义务，询问当事人是否申请回避等。
(2)法庭调查。这是开庭审理的核心阶段，其主要任务是听取当事人的陈述，审查、核实各种证据，查清案情，正确认定事实。法庭调查应按照下列顺序进行：第一，询问当事人及当事人陈述，按先原告后被告顺序，主要询问原告的诉讼请求及所根据的事实理由，询问被告答辩所根据的事实和理由。第二，告知证人的权利和义务，询问证人所作证的内容，宣读未到庭的证人证言。第三，出示书证、物证和视听资料。第四，宣读勘验笔录、现场笔录。第五，询问鉴定人，宣读鉴定结论。当事人在法庭上可以提出新的证据，经法庭许可，也可以向证人、勘验人、鉴定人发问，还可以要求重新进行勘验、鉴定和调查，但是否准许，由人民法院决定。
(3)法庭辩论。法庭辩论是当事人、第三人及其诉讼代理人，就争议的问题充分阐述自己的主张和证据，对另一方的主张进行辩驳的诉讼活动。其顺序应当先原告及其代理人发言，后被告及其代理人发言，最后由双方展开辩论。辩论终结后，审判长按照原告、被告的顺序征询双方最后意见，以保证当事人有陈述最后意见的机会。如果在辩论中当事人提出与案件有关的新的事实或证据时，合议庭有权停止辩论，恢复法庭调查，待法庭调查完毕。再继续辩论或者延期审理。
(4)合议庭评议。合议庭评议时应制作笔录，由合议庭成员签名，对重大疑难案件，合议庭作出结论后，应由院长提交审判委员会讨论决定。
- 4．判决
判决是指人民法院对环境行政案件经过审理，根据查明的案件事实，依据法律、法规的规定，对行政争议作出具有强制性决断的审判行为。根据《行政诉讼法》第54条规定，行政诉讼一审判决有以下4种：
(1)维持判决。维持判决是指人民法院认为具体环境行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，依法作出维持原行政行为，驳回原告申请的判决。作出维持判决，该具体环境行政行为必须符合以下条件：第一，证据确凿；第二，适用法律、法规正确；第三，遵守法定程序。
(2)撤销判决。撤消判决是指人民法院经过审理认定具体环境行政行为全部或部分确属违法，侵犯了行政相对人的合法权益，从而作出将其全部或部分撤销的司法决定。根据《行政诉讼法》第54条第2款规定，具体环境行政行为有下列情况之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。第一，主要证据不足的，即环境行政机关作出的具体行政行为缺乏必要的事实根据和证据。第二，适用法律、法规错误的，即具体环境行政行为违反了法律、法规的有关具体规定而导致处理决定的错误。第三，违反法定程序的，即环境行政机关作出具体行政行为时违反法、法规规定的方、步骤和时限等要求，未遵循法定操作规程。第四，超越职权的，即环境行政机关作出的具体行政行为超越其职权范围。第五，滥用职权的，即环境行政机关的具体行政行为背离法律、法规基本原则和宗旨，利用职权，达到不正当的目的。
(3)限期履行义务判决。限期履行义务判决是指人民法院对环境行政机关不履行法定职责或拖延履行法定职责的行为，判令其在一定期限内履行的判决，不履行法定职责是指环境行政机关有义务在法定期限内不履行法定职责。《行政诉讼法》第54条第3款规定，人民法院作出限期履行义务判决应具备以下条件：第一，被诉的环境行政机关负有法律上的某种义务。第二，行政相对人提出的申请，必须符合法定条件。第三，行政相对人向环境行政机关提出申请后，环境行政机关不履行或拖延履行。只有3个条件同时具备时，人民法院才能作出限期履行的判决。
(4)变更判决。变更判决是指人民法院经过审理确认环境行政处罚显失公正，贪污对环境行政处罚予以改变的判决。根据《：行政诉讼法>第54条第4款规定，作出变更判决必须具备2个条件；第一，具体环境行政行为是属于行政处罚行为的。第二，环境行政处罚属于显失公正。显失公正并非指一般的处罚不当，而是处罚畸轻或畸重，明显违背了法律、法规的有关规定。例如，处罚决定的内容显然与违法事实不相当，但仍属法定的范围内，故不宜判决撤销。
关于审理环境行政案件的期限，根据《行政诉讼法>第57条规定，人民法院应在立案之日起3个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。
(二)第二审程序
第二审程序是指上级人民法院对下级人民法院作出的一审案件的裁判，在其发生法律效力之前，由于当事人的上诉而进行审理所适用的程序。上诉与起诉不同，起诉是合法权益受到环境行政机关具体行政行为侵犯的行政相对人向人民法院提起的诉讼，而上诉则是当事人针对一审人民法院作出的裁定或判决不服而请求上一级人民法院重新作出裁判，其目的是纠正第一审的错误裁判。第二审程序包括上诉的提起、上诉案件的审理和上诉案件的裁判。
上诉案件的审理期限，《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起2个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由上一级人民法院批准。
(三)审判监督程序
审判监督程序是指人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定发现其违反法律、法规，依法对案件再次进行审理的程序。审判监督程序不是人民法院审理案件的必经程序，不具有审级性质，而是一审、二审程序之外对人民法院已结案件的办案质量进行检验的一种监督程序。审判监督程序的设置，对于及时发现和纠正人民法院裁判的错误，保证案件的正确审理，维护当事人合法权益，维护国家法律的尊严，具有重要意义。同时，它也充分体现了我国审判活动所遵循的实事求是、有错必纠的原则。
审判监督程序并不由于当事人的再审申请而引起，审判监督程序的提起包括如下几种情形：
(1)原审人民法院或其上级人民法院发现已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的，可以提起再审，进入审判监督程序。原审人民法院提起再审的，应当由院长提起，由本院审判委员会讨论决定。
(2)人民检察院认为已经发生法律效力的判决裁定违反法律、法规规定，向人民法院提起抗诉，从而引起审判监督程序的发生。最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，如原裁判认定的事实主要证据不足，适用法律法规错误，或原裁判违反法定程序可能影响案件公正审理，原审过程中审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的，有权向作出生效裁判的人民法院的上一级人民法院提出抗诉，案件进入审判监督程序。
(3)当事人对已经发生法律效力的裁判认为确有错误的，可以在裁判书生效2年内向人民法院申请再审。人民法院审查当事人的再审申请后，认为符合条件的，作出再审决定，进入审判监督程序。
一旦进入审判监督程序，人民法院应当作出裁定终止原生效裁判的执行．并重新组成合议庭进行审理，根据生效裁判是第一审审结还是第二审审结，分别适用第一、二审程序。
我国环境行政诉讼存在的问题
我国环境法对行政诉讼作了规定，《中华人民共和国环境保护法》第40条明确规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以向人民法院起诉。”但这些规定都是原则性的，关于环境行政诉讼的具体程序未作规定，而《行政诉讼法》未对环境行政诉讼进行专门规定。我国环境行政诉讼存在以下不完善的地方：
1．诉讼资格规定的不足。《行政诉讼法》比《民事诉讼法》规定的起诉资格宽松些，只要原告认为具体行政行为侵犯了其合法权益，即具备了起诉资格的要件。但是，《行政诉讼法》第2条中的“依照本法”的规定实际上限制了第三人的诉讼权利，如果一项环境管理活动对环境管理相对人没有造成损害，却对附近的居民造成侵害，那么这些居民不具备起诉的资格。《行政诉讼法》规定，只有与具体行政行为有法律上利害关系的人才可能提起行政诉讼，也就是说被诉具体行政行为必须影响到原告的合法权益。但是，环境行政诉讼往往是具体行政行为“可能”影响原告的合法权益而非“必然”，如果一味强调“必然”，环境受害人无法提起诉讼。
2．受案范围过窄。我国的行政诉讼仅限于保护公民、组织利益的诉讼，在环境行政行为未损害特定人的利益，却损害公共利益时，无法通过司法审查去纠正该行为；同时，我国行政诉讼法将环境行政诉讼的受案范围限于几项具体行政行为不服的案件，不允许对抽象行政行为提起行政诉讼，这意味着那些受抽象环境行政行为如政府环境资源规划行为所影响的受害人无法要求司法审查。
- 3．行政诉讼法“诉讼不停止执行”原则影响到环境行政诉讼预防性的贯彻。
4．对当事人不服环境纠纷的行政处理不能提起行政诉讼的规定导致实践中法院受理案件的尴尬和限制当事人的诉权。对于环保局不受理当事人行政处理的申请，构成行政不作为，当事人提起行政诉讼的，法院应予受理；而对于当事人对纠纷处理不服的，却阻止法院对环保局的履行职责行为进行司法审查。对于申请人不服处理的，给予提起民事诉讼的权利，而拒绝给予被申请方相同的权利。