公务员管理体制

公务员管理体制(Administrative Systems)

　　公务员管理体制是指对公务员管理权力的配置和划分、公务员管理机构的设置，并由此而构成的公务员管理系统。公务员管理体制是在总结公务员管理发展历史经验的基础上，综合运用现代社会科学、自然科学和技术科学所提供的理论和方法，按照公务员管理活动的基本规律，对公务员实行科学管理的运行机制。它是维系公务员机构正常运转的条件，是社会生产力发展的保证。

　　中国公务员管理体制属部内制。部内制即在政府部门内部设立人事管理机构，掌握各部门内部公务员的考试、录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。同时在政府中设立专门的公务员管理机构，只负责统筹和协调工作。中国在国务院的组成部门人力资源和社会保障部内设立了国家公务员局，统一管理公务员的录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、聘任管理等各项人事行政事务。中国国家公务员管理体制中并不存在西方国家对公务员的“政务官”和“事务官”的划分，也不实行所谓公务员的“政治中立”原则。中国共产党是执政党，是中国政治生活中的领导核心。中国的公务员制度是在中国共产党的组织路线和干部政策的指导下建立起来的，是党的组织路线和干部政策在国家行政管理生活中的具体体现。“党管干部”原则是中国干部人事制度的根本原则。但是，这并不是说党要直接管理公务员，党的领导作用是思想领导、政治领导、组织领导，是政策指导和宏观指导，党必须充分发挥公务员管理体制的作用。总之，中国共产党对公务员管理的领导和指导是中国公务员管理体制的一个特色，也是中国公务员制度区别于西方公务员制度的本质特征。

　　公务员的管理体制作为一项制度、一个组织系统，一般具有五方面特征。

　　1．国情性。不同国家的公务员制度有不同的公务员管理体制，它与各国的国情不同有关。

　　2．整体性。各级管理机构的组织结构、管理权限、管理机构有明确的组织机制，用严格的制度固定下来，使上下左右紧密关联，形成一个能发挥高效能的组织体系——公务员管理系统。

　　3．服务性。公务员的管理体制是与政府的行政体制和整个国家的领导体制紧密联系、互为依存的，是由政府行政体制和整个国家领导体制所决定，并为政府行政体制和整个国家领导体制服务的。

　　4．相对稳定性。一个国家的公务员管理体制一旦形成，它往往在一个较长的时间内发挥作用，具有相对的稳定模式。比如，以美国为典型的“部外制”模式，以法国和德国为典型的“部内制”模式，以英国为典型的“折衷制”模式，都是历史长期发展的结果。

　　5．合法性。公务员管理体制一般由法定的管理机构来运转，有一套法定的程序，对于管理机构设置、组织内部权力划分、管理人员的配置有明文规定，具有较强的合法性。

　　综观世界各国，由于各自历史背景、地理环境、民族习俗和社会观念的不同，公务员管理体制也不尽相同。在公务员制度不断演化的历史进程中，逐步形成了公务员管理体制的不同模式与类型。

　　从公务员主管机关与政府系统的关系看，公务员管理体制模式大体可分为部外制、部内制和折衷制三种。从公务员管理机构的功能与管理权限看，公务员管理机构类型大致有决策综合型、部门执行型、协调咨询型和监督仲裁型四种。当然这种划分只是相对的，不是绝对的，因为各国的政治体制、社会经济发展水平本来就不是整齐划一的，而且近百年来也都在不断地发展变革之中。

　　1．部内制管理体制

　　部内制管理体制是指不在政府部门之外另设地位超然独立的公务员管理机构全权管理人事行政事宜，政府各部门公务员的考试、录用、奖惩、任免、调动等各种人事行政事宜，均由各该政府部门的主管行政首长或部内的公务员管理机构负责掌理的管理体制。法国和德国都曾采用这种体制。

　　部内制的优点是：实际办理人事行政的机构与人员位于政府各部委内部，对本部的实际情况和需要有较深入的了解，因此，所定人事措施较能对症下药，切中时弊；公务员管理机构与行政机关合为一体，职权上没有冲突，工作上没有重复，管人与管事紧密结合，事权统一，步调一致，有利于提高行政效率；在人事行政工作的进行上，不需要往返商榷，开会讨论，行动迅速，不至延误时机。

　　部内制的缺点是；因各公务员管理机构力量分散，只能做些例行性的人事行政事务，对科学的人事制度的建立及管理技术、管理方法的改进，难以进行周密的研究和规划；行政部门各有自己的一套人事制度，人事管理方法不一，标准各异，政出多门，各行其是，影响政令的统一，造成各部门间的互相攀比，影响公务员的情绪；各行政部门自管人事，行政首长往往可以凭借自己的地位和手中的权力，干预人事行政工作，特别是破坏考试功能，不能客观公正地选拔人才。

　　2．部外制管理体制

　　部外制管理体制又称独立制，是指在政府行政系统之外，设立地位超然独立的公务员管理机构，全权管理政府一切人事行政大权的管理体制。在这种体制下，公务员管理机构不仅独立行使公务员的考试权，负责选拔录用人才，同时管理公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等事宜。美国最先采取这种体制，日本、菲律宾、泰国、韩国、加拿大等国，由于受美国的影响，都曾先后采用这种体制。

　　部外制的优点是：因为公务员管理机构独立于行政系统之外，可以不受政党或行政首长的干涉或控制，可以在两党或多党轮流执政的资本主义国家较为客观公正地为国家选拔人才，有利于人事安定和政府工作的稳定；容易延揽专门人才，并集中人力、物力、财力，对各种人事行政事宜进行较为周详的研究和规划，使人事行政的实施容易取得成效，同时由专门机关统筹规划，也可避免人事行政措施支离破碎，有利于人事行政的科学化；因为有人事行政主管机关的监督，行政首长对其所属人员不得非法与任意更换，可以使公务员的地位得到法律保障。

　　部外制的缺点是：公务员管理机构的职能与立法机关和司法机关的工作常有重叠或冲突，公务员管理机构因掣肘太多，难以充分发挥其职能；公务员管理机构独立于行政系统之外，对行政工作的实际需要并不十分了解，所采取的人事行政措施，往往脱离行政部门的实际，难以做到对症下药，切中时弊；许多人事行政事宜，如考核、任用、升降、奖惩等，本应属于行政机关首长的职权范围，人为地由独立于行政系统之外的机关管辖，使行政机关首长管人与管事脱节，削弱他们的领导权，干扰行政功能，影响行政效率。

　　3．折衷制管理体制

　　折衷制管理体制是指在政府行政部门之外，设立独立的公务员管理机构，专掌公务员的考选，以避免不合格、不胜任的人员混迹于政府之中，而考选以外的其他人事行政事宜，则由政府各行政部门按国家有关规定自行管理，不归属于行政部门以外的公务员主管机关。英国以及受英国影响的印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚、澳大利亚、新西兰、加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非共和国等，都曾采用这种体制。

　　一般认为，折衷制综合部内制和部外制的利弊，采取折衷的办法，具有明显的特点：考试权独立行使，公平客观，不受政党争斗的影响；行政首长不能任用私人，可使唯才是用的原则得到保障；除考选以外的人事行政措施，由政府各部门自己负责，能配合行政机关的需要进行，保证了行政首长管事与管人的权责统一，有利于提高行政效率。

　　公务员管理体制在国家管理中占据十分重要的位置。它是政府行政管理的核心和关键，是中国共产党的干部工作的重要内容。公务员管理在国家管理中的重要作用，概括地说，就是为国家管理选好人才、用好人才，使贤者在位，能者在职。具体来说，主要表现在以下几个方面：

　　1．它是国家政权建设的重要组成部分

　　人类社会发展到一定阶段，必然产生阶级和国家。随着国家政权的建立，也必然产生国家政权管理机构，并逐渐发展成为公务员制度及其相应的管理制度。而公务员管理制度则是国家政权建设的重要内容。它作为国家政治制度的一部分，是统治阶级实现其意志的重要手段。任何一个国家的统治阶级为了巩固本阶级的统治，为了维护本阶级的利益，都必须按照本阶级的意志来制定本阶级的方针、路线和政策，都必须通过一定的行政管理手段来贯彻本阶级的意志和意图。为了做到这一点，就首先要解决用什么人、如何用人的问题。所以，任何掌握国家政权的统治阶级，都是首先把忠于本阶级利益的人员安排到国家的重要行政机关上。资产阶级这样做，无产阶级也必须这样做，否则是不能掌握和巩固政权的。

　　2．它是国家行政管理的核心和关键

　　在资本主义国家，资产阶级为了巩固政权，把公务员的选拔和使用作为国家行政管理的关键。德国政治学家韦伯认为，在现代国家，政府所以能使其发挥效力，主要在于有关日常生活的行政事务的推行，而这些事务的操办则都掌握在公务员的手中。这就说明了公务员管理体制在国家政治生活中的重要性。

　　中国自古以来就重视对官员的管理，因为“为政在人”，“人存政举。人亡政息”。我国几千年的官吏治理历史证明，吏治清明或腐败是关系到国家政权兴盛衰亡的头等大事。如果吏治比较清明，对官员实行选贤任能，其政权一般都能稳固存在：如果吏治腐败，其政权绝对不会长久。

　　无产阶级为了完成自己的历史使命，实现共产主义的远大理想也必须实行符合科学管理的公务员管理体制，以利于调整干部结构，提高公务员的素质，强化政府指挥系统，提高行政效率，以适应改革开放尤其是建立社会主义市场经济体制的需要，为早日实现四个现代化提供组织上的保证。

　　3．它是挖掘人才资源、加强人才建设的重要途径

　　挖掘人才资源和加强人才建设不仅是教育部门的任务，也是公务员管理体制的重要内容。从一定意义上说，公务员管理就是对人才的管理。一个国家的经济发展水平，取决于该国所拥有的人才资源和物力资源以及两者的结合状态。在人—生产力—产品这个链条当中，人才是最重要的一环。我国是一个人才资源大国，但由于我国的人才资源未得到充分开发，所以我国处于一个经济落后、国民人均收入较低的状况。因此，科学地、合理地对公务员进行管理，最大限度地对人才资源进行挖掘和使用，是我国公务员管理的一项具有战略意义的任务，它在很大程度上决定着社会主义现代化建设事业的成败。

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